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是，这个制度却在捆住他的手脚。还有比这个更叫人难以理解的吗？
然而，他们却有他们的一套道理，听上去也十分简单。这个制度的设计基于这样的
基本概念，宪法所规定的政府组成是人民之间的一个契约。大家以共同认可的方式推选
出这样一些人，包括一个作为主管的总统，来管理公众事务。这个主管当然可以提出如
何管理的设想，但是，这个国家并不是总统的，这个国家是大家的。总统只是一个公仆
而已。他对于这个国家走什么方向只有一个建议权，愿意不愿意这么走，得看大家自己
的意思了。
美国政府的立法分支国会，则在更大的意义上成为民意的体现。所以，在美国，人
们很少有机会看到白宫和总统的操作过程。但是，国会的讨论，争辩，表决等等具体操
作，却是时时暴露在民众面前的，只要一打开电视的特定频道，他们的全部工作就在摄
像机前。这些议员代表着他的这一部分百姓在那里表态，他也必须顺从这一部分的民意，
否则他们不可能在国会继续坐下去。
所以，总统的提案是否能成为国会的立法，实质上就转换成这样一个问题。就是，
这一阶段的行政主管给美国所走的道路提出一个设想，美国人民考虑之后，作出一个决
定，他们到底愿意不愿意朝这个方向走，能走多远。
当然，这样的制度设计，也许扼杀了一个高瞻远瞩的政治伟人的宏大抱负，也许，
也使得美国人民失去了一些“起飞”的历史捷径。但是，他们愿意支付这些代价的原因，
是他们不愿意冒险失去他们掌握自己命运的权利。他们依然回到一个最初的忧虑，他们
担心政府和公仆的异化，他们担心失去他们的基本权利，那就是，两百年前托玛斯。杰弗
逊在“独立宣言”中写到的“生命权，自由权和追求幸福的权利”。
如果在一个总统给民众带来好运的时候，大家就愿意放弃自己的判断，完全被动地
接受强权的安排，那么，他们从此也必须接受强权有可能给他们带来的厄运。也就是说，
如果今天民众面对强权的恩赐，就愿意放弃自己的选择权利的话，那么，明天强权落下
一个苦果，那就不仅没什么可抱怨的，连挣扎的余地也不存在了。所以美国人才认为，
失去一个制度对于人民权利的保证，就失去了一切。他们不能仅仅依靠对一个总统的信
赖过活。他们会说，总统不也是一个凡人吗？而人是靠不住的。
现在，你一定明白，为什么说两年前的中期选举时，大部分议席落入对手党共和党
手中，会对克林顿是一个沉重打击了。尽管绝对的党性在美国是不受赞赏的。对一项法
案的投票，每一个议员还是有自己独立的态度。否则，在美国，总统和多数议席经常分
属两个不同党派的情况下，总统就无法使国会通过任何法案了。美国的这一台戏也早就
唱不下去了。
说到这儿，我必须说明，根据我个人的经验，我们中国人在了解美国政治制度方面，
最容易误解的是他们的政党组织和活动了。这里有很大的历史文化差距。西方政党组织
基本上是应西方议会民主的需要而产生的。在西方民主传统的源头，雅典直接民主时期，
是没有政党的。事无巨细均由全体公民表决的“广场民主”不需要政党。在帝王专制时
期，权力集中在皇室手中，也不需要政党。开现代议会民主下政党之先河的是英国在十
七世纪末议会的力量足以和国王分庭抗礼的时候。在英国议会里产生了主张权归议会的
辉格党和反对削弱国王的托利党。从此以后，两党的主要分歧就是关于政府到底应该作
什么，到底应该有多强大。一百年后，美洲大陆人民起来要求独立时，辉格党人站在美
国革命一边，而托利党人支持英王粉碎“叛乱”。两党当年的分歧，今天或多或少地由
美国人继承了下来。
美国革命初期是没有政党组织的。华盛顿在他的总统告别演说中谆谆劝告美国人民
要反对任何“宗派”。著名的联邦主义者亚力山大汉密尔顿认为，“宗派”是必须永远
予以防范的邪恶。
然而，代议制民主的形式注定了政党组织和活动的必要性。从1787年开始，主张有
一个强大的中央政府的人就自称为联邦党人，而聚集在托玛斯杰弗逊周围的反联邦主义
者就自称为民主共和党。然而，我们必须特别留意的是，从那个时候开始，美国的政党
就承袭了代议制民主制度下组党的传统：政党是个人表达政治观点的地方，不必要也不
应该有严密的组织。托玛斯杰弗逊在1789年就说过，“如果我要和一个党在一起才能够
进天堂的话，我宁可根本就不进天堂。”
正由于这种传统，以后的二百年里，时代潮流起起伏伏，政治观点进进退退，政党
组织随时代而变化，却只有观点的承袭和蜕变，而没有一条抓得住的组织线索。我曾经
顺着习惯想弄清美国两大党的历史，花了很多功夫才抛开了在国内时的思维定势，悟出
了一个事实：尽管美国历史上大多数时候都有两大党，但千万不可望名思义，彼两党非
此两党也。要想理解美国政党活动及其在权力结构中的作用，必须记住，他们和我们近
代中国人的习惯完全不同，他们重观点而轻组织。当然，“黑手党”不在此例，因为黑
手党不是政党，而是有组织犯罪。有着广泛结社自由的美国人对任何较严密组织的社团
都心存疑虑和警惕。
明白了这一点，才能理解，为什么精于经营的美国人，能把什么都办成又赚钱又体
面的生意，但是无论民主党还是共和党，却都没有党营事业。不要说党营工商业，连党
营电台电视台也没有，竞选广告只好出钱让民营的电台电视台代劳，他们甚至连一张党
报都没有。
现在我们再来谈克林顿。
克林顿所推出来的改革方案，一般来说，是代表了民主党的观点，而有些方案本身
就体现了两个政党截然不同的政见。在共和党占了参众两院多数的情况下，克林顿要使
自己的一些政策得到国会通过而实现，就显得困难得多了。
按说，这样的两党席位的浮动也是正常的，为什么这一次给大家一个意外呢？因为
在最近的四十年里，尽管在总统大选中，共和党频频取胜，例如克林顿之前，共和党已
经连续十二年主管白宫。但是，整整四十年里，国会的多数议席却一直在民主党手中。
这怎么会的呢？老百姓到底是帮那一边的呢？
在美国，国会议员的产生和总统的选举在制度上的设计是不一样的。选举国会议员
的方式，其根本出发点是一个如何反映各个不同部分的民意的问题。在这一类的设计中，
也是只能做到逐步完善和尽可能完善。为了达到反映民意的目的，甚至美国众议员和参
议员的选举方式也是不同的。
美国的众议院一共是435个席位，它的分配是根据以人口数量为依据所划分的选区。
保证一定数量群的一批民众，总有一个人代表他们去国会表达他们的意见。大致算来，
大概几十万人一个选区，可以选出一个众议员。也就是说，如果有大约二，三十万人，
不管他们和其他美国人多么格格不入，他们如能纠集在一起，形成一个选区的多数，他
们就能选出一个代表，到国会去发出他们的声音。你不喜欢也没用。谁也阻挡不了他们。
所以，从理论上来讲，每个众议员都只要对他所在的选区的选民负责。他不代表全国人
民，也不代表全体州民。
按人口数量比例分配众议员，人口数量少的州，不是就声音微弱了吗？为了弥补这
个缺陷，美国参议院一百个席位的分配是按照州来划分的，不论大州小州，每个州产生
两名参议员。参议员是由全州人民投票选出来的。这个设定对于美国特别重要。
因为美国是一个邦联的国家，各个州相当于一个小国家，有它自己一整套的独立体
制，从州宪法到州政府一应俱全。关键是，它的州政府与联邦政府没有任何上下级关系。
一个州的人民完全可以决定他们自己怎么生活。这是美国诸项分权中的最大一个分割。
参议院席位按州作平均分配，就相当于也给了那些人口很少的“小国家”一份同样的发
言权。
因此，在这里，人们希望看到的是各种意见都得到一个渠道表达出来。有时候，一
个有着非常“异样观点”的议员，照样会被选上来，而且照样在国会发表与众不同激进
意见，这在众议院里特别容易发生。因为，这位众议员，他根本不必考虑全美国人怎么
想，他只需要顾及他的那个小小的选区的民意得以表达就可以了。只要他的这些选民们
满意，他以后照样还会被选上来，照样在国会上班，而且可以连选连任，直至终身。相
对来说，参议员要顾及的面就要大得多，他必须顾及一个州的民意。
而总统呢，那是由全国人民一人一票选出来的。可是你去读美国宪法，宪法里合众
国总统是有大选举团选出来的呀，这是怎么回事。说起来很复杂，实际上也很简单。当
年建国的时候，在当初的技术条件和政治条件下，民众一人一票选举总统是难以作到的。
所以规定走两步：按人口比例分配各州大选举团名额，先有各州选出大选举团，再由大
选举团选出总统。大选举团起的是信使的作用，除了代表本州去投票，没有任何其他权
力。在各州，竞选各方推出自己的大选举团，那方得的票数占多数，就派出那方的大选
举团，这个大选举团在投票时当然就全票投向自己方的总统候选人。这就是今天美国总
统选举时，在各州“赢者取得全部，败