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相互之间的一种认可和允诺，一方面，它独立于权力之外，也不受权力
的支配；另一方面，它又非常脆弱，无力自保，最易受到来自外界的侵
害；它既需要国家权力的保护，又最害怕国家权力的侵害。国家是一种
合法使用强制手段的具有自然垄断性质的机构，一方面，国家权力是保
护个人权利的最有效的工具，因为它具有巨大的规模效益，国家的出现
及其存在的合理性，也正是为了保护个人权利和节约交易费用之需要，
没有国家就没有产权；（奥尔森，1982）另一方面，国家权力又是个人
权利的最大最危险的侵害者，因为，国家权力不仅具有扩张的性质和特
征，而且其扩张总是依靠侵蚀个人权利实现的，在国家的侵权面前，个
人是无能为力的。正是由于个人权利和国家权力、市场制度和国家制度
及其相互关系的这种性质，决定了国家在市场经济和市场经济转型中的
作用既可能是积极的，也可能是消极的。这种积极作用既可能是统治者
出于租金最大化的考虑而自觉实现的，也可能是出于力量对比的考虑而
不得不为之的；而其消极作用却往往是统治者为追求租金的短期最大化
而造成的。这种情况在现实经济生活中是大量存在的，可以说是俯拾即
是。下面略举一二。
例1，保护私人产权是建立市场经济制度的基本前提和条件。我们已
经确立了建立社会主义市场经济的改革目标，但我们的宪法和法律尚未
对此做出明确规定。虽然在1982 年的宪法修正案中承认了私人企业的存
在和发展，但还是留着一个长长的尾巴，以至削弱了人们积累财富的激
励，助长了奢侈性消费的发展。至于各级政府及其官员明里暗里侵犯私
人产权的事例更是累见不鲜。这既不利于市场制度的正常发育，许多制
度创新，如股份合作制等，都是在国家不能提供有效的保护的情况下出
现的，也不利于经济的健康发展。
例2，国有企业是依靠国家权力建立和发展起来的，也是现行国家权
力的主要支柱。改革以来，由于本身机制的僵化，国有企业经营不善，
大量亏损，资不抵债，政府对亏损企业采取了输血政策。也许有人会说，
由于社会保障体制没有建立或不完善，这样做是为了稳定大局。但是，
社会保障体制改革的滞后与其说是国家力量不足，不如说是国家对经济
活动实行干预的结果。
《报告》其所以把国家在经济发展和体制转型中的作用看作是积极
的和自觉的，不仅同作者对市场经济制度转型的片面认识有关，而且也
同作者的基本理论倾向和哲学观点分不开。
《报告》认为，市场经济制度的建立是一个非自发的过程。这是对
的，但不完全。自发者自然发生之谓也，非自发者，强制实行之谓也。
在我国建立市场制度既非纯粹自发的过程，亦非纯粹强制的过程，而是
一个自然发育和政府推动相结合的过程。不错，有些改革是由政府首先
发动和组织的，具有强制性制度变迁的性质，（林毅夫，1989）但是，
也有很多改革，如农村的联产承包责任制，都是先由群众自发地搞起来，
然后得到政府的认可；先是在局部地方合法化，然后才在全国合法化。
在这里，政府的作用只在解除禁令。
《报告》认为，国家在建立市场经济中的职能是减少体制转轨、社
会转型的无序、冲突和混乱。这也不错。但是，国家也可能制造转型的
困难，增加转变中的无序、冲突和混乱。须知，计划经济制度是依靠国
家权力建立起来的，很多政府部门和官员与其有着共生共荣的密切关
系，现在又要由政府自己来改变它，因而，建立市场经济制度在很大程
度上是一个政府自我改革的过程。政府既是改革的对象，又是改革的动
力，政府的行为往往是矛盾的，其举措的明智和自觉是有限度的。
《报告》强调，国家要向社会公众灌输市场经济观念。如果说前述
两点还有某些真理成份，那么，这一点就很难说了。如果说社会公众的
计划经济观念和知识是靠政府灌输的，那么，他们的市场经济观念和知
识就主要不是依靠国家灌输的，而是在市场经济的活动实践中学习和取
得的。过去我们一直强调向群众灌输社会主义思想，把政府摆在了救世
主的位置上，现在，《报告》又提出了向群众灌输市场观念，唱的仍然
是同一个调子。这是与市场经济的基本哲学和逻辑格格不入的。从这里
人们看到了国家高明论的影子，政府及其官员是先知先觉的智者和超
人，而社会大众则是不谙世故的芸芸众生，需要国家的启蒙和教化。
《报告》正确地指出，改革需要花费成本，转型也要付出代价，但
这些成本和代价由谁承担呢？《报告》给人们讲述一个美妙动人的故事，
描绘了一个慷慨大方、公正无私的政府形象：改革是由政府提出和发动
的，改革的成本和代价都是由政府支付和承担的，大家尽管放心地坐享
改革的成果和收益！事情真的如此吗？显然不是。改革的成本与其说是
由政府承担的，不如说是由社会大众承担的。
从以上的分析可以看出，《报告》的基本理论倾向是国家万能论和
政府高明论。中国具有这种理论生长和流行的肥沃土壤，远的不说，改
革前的30 年，这种理论思想就一直占据统治地位，否则也不会发生“文
革”那样的悲剧。国人在这方面的背负实在太重了。中国的改革和进步
既有赖于发挥国家的作用，也有赖于打破对国家的迷信。我们不应当再
自觉不自觉地制造国家神话。（卡西尔，1946）
三、国家能力：强好，还是弱好？
既然《报告》所持的是一种积极的政治观，（刘军宁，1994）那么，
对于国家能力的看法也就不言自明了。在这里，作者的逻辑是贯彻始终
的。作者强烈主张增强国家能力，大幅度提高国家财政收入在国民收入
中的比重和中央财政收入在全国财政收入中的比重，实现一种“强政
府”、“强中央”的格局。然而，问题似乎并不如此简单。
3…1 什么是“强政府”、“强中央”？
《报告》提出了国家能力的概念，认为国家能力包括汲取能力、调
控能力、合法化能力和强制能力四个方面，其中财政汲取能力是最重要
的国家能力，是国家能力的核心和实现其他能力的基础；并且明确主张
以前述两个比重作为衡量国家能力的指标，这两个指标值高，就是强政
府和强中央，对经济发展和制度变迁就有利；反之，就是弱政府和弱中
央，就不利于经济发展和体制转轨。这种观点的优点是清楚明确，可以
度量，易于把握。但是，如果我们把眼界稍微放宽一些，就可以发现其
中的问题所在。
既然《报告》把两个指标值的高低作为判断“强政府”、“强中央”
的标准，那么，这两个指标究竟达到什么水平就是强和弱的分界呢？是
不是越高越好呢？作者没有讲，事实上也讲不出来，但对后一个问题的
倾向还是清楚的。作者用以进行比较和判断的参照系有二：一是改革前
中国本身的指标值，二是外国（包括发达国家和发展中国家）的指标值。
这种比较的准确含义是，中国的国家能力比过去、比别的国家强或弱，
至于中国过去的国家能力是强还是弱，别的国家的国家能力是强还是
弱，我们则无法判断。这种比较虽然有一定的意义，但是作为解决这里
提出的问题，似乎显得理由并不充足。一是这种比较建立在如下理论前
提的基础之上，即强政府比弱政府好，强中央比弱中央好。这一前提究
竟如何，很值得讨论。二是这种比较仅仅是一种简单的量的比较，缺乏
对事物本质的深入说明。其实，政府和中央的权威性主要不是取决于量，
而在于事物的质。
国家财政关系主要是政府与个人和企业之间的关系。国家财政汲取
能力强，就意味着个人和企业的税赋较重。于是就产生了一个问题：国
家为什么征税？为什么要征那么多的税？以及合理的税赋有没有一个客
观的标准？按照现代经济学的观点，政府与个人之间的关系并不是什么
统治和服从的关系，而是一种特殊的交易关系（康芒斯，1983）。政府
向个人提供公共安全和公共服务，个人向政府交纳税款。因此，税收既
是政府提供服务的报酬，也是个人购买政府服务的价格。税赋的高低主
要取决于政府提供服务的数量和质量。政府提供的“基本服务是博弈的
基本规则”，（诺斯，1981）其中主要是界定形成产权结构的竞争与合
作的基本规则，以及对产权的保护。在这方面，政府处于最有利的垄断
地位。从中国目前的情况来看，政府在这方面提供的服务是远远不够的。
无论是产权的界定和保护，还是交易规则的建立和实施；无论是确立制
度性市场规则，还是建立运行性市场规则，政府的职能和作用与它的地
位很不相称。相对于政府提供的服务，个人和企业缴纳的税赋也许不是
低了，而是高了；在这种情况下，政府有什么理由增加税收，提高财政
汲取能力呢？既然政府没有对私人产权提供足够的保护，个人的逃税行
为也就有了合理的理由。当然，笔者既不主张也不鼓励个人逃税，相反
坚决主张强化个人和企业的纳税意识，也拥护和支持国家严惩个人和企
业的逃税行为。我们在这里其所以极而言之，把自己的理论逻辑贯彻到
底，无非是想说明一个道理，政府与其单纯地增加税收，不如强化自己
的服务，事实上，一些服务过程本身，就能增强国家能力。或者说，增
强国家能力只能依据市场经济的客观规律和要求去做，不能单纯凭借国
家的垄断地位和强制手段办事。