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“打出来”的天下，因此这方面的历史经验很少。第三，西方国家的地域都相对较小。即使美国在其革命时期虽然号称13个“国”（州），其总面积大约只相当于中国的青海省（70万平方公里上下），人口大约200万（远不及今天北京市海淀区的人口）； 北京市海淀区的人口2003年是300多万，而据《大英百科全书》，美国独立战争爆发前的1760年代，美洲殖民地的人口才接近170万。请看，The New Encyclopaedia Britannica； 15th ed。； Encyclopaedia Britannica； Inc。； 1993；p。 207。 因此地方割据和分裂的威胁并不像大国那么大，即使分裂，由于地广人稀，冲突也就不可能非常激烈。第四，中国没有民主的传统，这是转型中国以及其他缺少民主传统的国家可能独具的一个问题。
对于这最后这一点需要更多的说明。我们必须进一步深刻理解毛泽东以及第一代中国共产党的领袖对中国革命性质的判断，中国革命是中国共产党领导的农民革命。这一判断今天看来意味深长：虽然中国革命是世界民主主义革命的一部分，因此在这个意义上是反封建的革命，但革命的主力军是农民，因此这场革命及其革命的领导人都带有很深的传统的农民革命的某些印记。在一定意义上，这是一场“打江山”的革命，但是打下了江山，如果没有其他社会政治经济条件的配合和制度的有效制约，一些革命者未必不会流变为割据一方的诸侯，在某些条件下，甚至会演变出争夺最高权力的斗争。这个问题对于第一代中国革命的领导人是一个非常现实的问题，一个必须时刻关注的问题，一个中国共产党不大愿意公开谈论但实际上在很大程度上一直高度关注的问题。与此相联系的，还有一个“接班”的问题，尤其是第一代领导的接班。
有人会说，这只是毛泽东的一个判断，可能对也可能错。但是我想指出的是，这个判断无论对错都会影响毛泽东作为新中国最高领导人对新中国政权结构形式的设计。如果这个判断是错的，那么就只是毛泽东多疑，希望在他生前消除这种农民革命本身的隐患，尽管他的政治设计和谋划错了，并且结果很糟；而如果这个判断是对的，毛泽东就必须面对这种潜在的威胁，他的政治设计和种种措施就具有正当性。
如果考虑到中国共产党的革命史，就可以发现，毛泽东的这一考虑确实是一个现实的问题。中国共产党走的是农村包围城市的道路，其政权和军事力量都是在各个根据地独立发展起来的，各路大军统帅都是党政军一手抓的地方“诸侯”，都是一些说一不二的魅力型领导人。他们长期领导一个地区的全面工作，有自己的人马、班底，事实上形成了许多“山头”。在这场革命中，为了保证指挥的有效，中国共产党强调“精兵简政”，反对“官僚主义”，因此没有形成现代的法理型政治统治所必须的强调专业化的科层制，而总是更多强调领导人的个人能力和智慧。对许多共产党领袖或高级领导人的描述一再印证了这一点：例如贺龙的“两把菜刀起家”； “独立开创根据地”； “遵义会议毛泽东挽救了红军，挽救了革命”等等；共产党在延安时期就强调“精兵简政”：在战争年代，其军事指挥机构也非常简单、干练。尽管中国共产党内也有许多高级知识分子，但总体说来，这是一场农民革命，革命者的文化水平普遍比较低，没有接受很多现代化的规训，很缺少民主的传统，有了争议甚至公开“骂娘”，不少人讲求的是对个人的忠诚。这些弱点，在打天下时，由于有共同的敌人，有共同的追求，可能还不构成一个严重的问题，有的甚至还是优点；此外，毕竟还有中国共产党的纪律和马列主义的意识形态来保证。因此，从总体说来，这些不足还没有构成很大的问题（尽管也曾出现过张国焘的分裂事件，甚至要消灭另一部分红军）。但是，这些问题在建国之后，在建设国家的过程中就可能突现为一个非常重要的问题；这些问题不仅影响政权的巩固，而且会影响政权的和平转移，弄不好，就可能重新回到军阀割据的局面。
这一潜在的问题，在建国初期，可能还不那么明显，因为在中国革命中，党内产生了像毛泽东这样的全党公认的领袖。毛泽东的存在几乎就足以保证党的统一、全国的统一。陈云在“高饶事件”之后就说过，“有毛主席在，野心人物露了头，也容易解决，解决得快一点”； 《陈云文选》，卷二，人民出版社，1995年，页232。 但是毛泽东不可能万岁，毛百年之后，就事实上存在着一个谁将成为新领袖的问题。这个问题如果不解决，一旦毛泽东去世，由于必然存在各种分歧，就可能发生政治上的纷争甚至动乱，手握重兵、各有“山头”的军事政治领袖就有可能形成地方割据。这种情况在中国这样一个有长期封建传统的国度中发生的可能性相当大；在中国历史上，这个问题也一直都是各个王朝初年必须妥善解决的问题。尽管中国共产党是无产阶级革命政党，但上述种种问题，这个顾虑对于中国共产党的开国领袖以及这个领袖集团来说，也是不能完全排除的，甚至不应该排除的；否则毛泽东一去世，中国就可能重新陷于分裂和战乱，统一建国的努力就会前功尽弃。林彪在文革之初（1966年5月18日）一次政治局扩大会议上曾发表了一个著名的但后来受到批判的关于政变的长篇讲话，其中大谈古今中外建国初期发生的各种政变。这显然不是一个随机感慨，而是一个深思熟虑的结果。关于林的讲话，可参看，范硕：《叶剑英在非常时期》，上册，华文出版社，2002年，页30…31。 在这个意义上，开国并不是最主要的，确实只是万里长征走完了第一步，而保证一个稳定的政治局面，保证政权的平稳转移才是革命政权的第一代领袖最重要的、也是最棘手的工作。
第二部分 宪政与立法第17节 革命政权常规化（2）
几乎从建国一开始，毛泽东就深刻地意识到这个问题；并且在我看来，这个问题实际伴随了他建国之后的27年历史的一系列决定。高饶事件、彭德怀庐山会议、文革都在一定程度上与这个问题有关。当时的中共高级领导阶层也都明显意识到了这一点，也一直强调要反对1978年之后已经很少提起的“野心家”或“野心人物”。 从高岗、饶漱石开始，此后包括彭德怀、罗瑞卿、刘少奇、林彪、“四人帮”均被指控为企图“篡党夺权”的“野心家”。 早在建国之前，毛泽东就告诫全党，务必要谦虚谨慎、不骄不躁，强调党的团结，强调要把党的工作重点转到城市来；指出，夺取全国胜利，仅仅是万里长征走完了第一步。《毛泽东选集》，卷四，人民出版社，1991年，页1438…1439。 强调要防止犯李自成进城之后的错误。建国之后，中国实际上一直强调党的统一领导，在全国实行统一的财政经济政策，计划经济开始形成，同时在党内也强调组织纪律性，反对分散主义。1953年，毛泽东再次强调反对分散主义，认为进城以来，分散主义有发展。为了解决这个矛盾，他认为，一切主要的和重要的问题，都要先由党委讨论决定，再由政府执行；强调要严格实行民主集中制的决定，少数服从多数，个人服从组织，下级服从上级，全党服从中央，毛泽东在这里还说“这里是多数服从少数，这个少数是代表多数的”；强调破坏党的团结是最没有脸的。《毛泽东选集》，卷五，人民出版社，1977年。
以毛泽东为核心的第一代中央领导并非仅仅强调党的纪律，发发文件，而是采取了一系列政治性措施。就行政而言，解放初期，全国划为东北、华北、华东、中南、西南、西北六个大行政区；各大区设有中共中央的代表机关中央局；除华北外，其他五个大区都设有大区行政机构，东北称人民政府，华东、中南、西南、西北称军政委员会。1952年8月以后，各大区的一些主要领导人高岗、邓小平等均上调到中央，有所谓“五马进京，一马当先”之说。中央政府随后进行了调整，并考虑将中央的领导班子分为一线、二线。参看，薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，上卷，中共中央党校出版社，1991年，页308…310。 1952年11月，各大区行政机构一律改为行政委员会，华北也成立行政委员会。参看，《毛泽东选集》，卷五，同注30，页29注1。 1954年，由于高饶事件的出现，中央撤销了各大行政委员会，令各省对中央负责，进一步削弱了地方割据的风险。关于中国行政大区沿革的更细致的介绍，请看，华伟：“大区体制的历史沿革与中国政治”； 《战略与管理》； 2000年6期，页26…35。 在此期间，许多带兵打仗的将帅也陆续上调中央，另有任用。二野刘伯承先是在南京任军事学院院长，1955年调北京任训练总监部部长，后来又担任军事科学院院长；华东地区三野陈毅离开上海到中央任外交部长，粟裕也调到中央，不久受到批判，转到军事教育科研；一野的彭德怀先是在外打仗，然后回国任国防部长；四野的林彪长期养病；其他如聂荣臻搞军工科研；徐向前基本赋闲；贺龙调到中央担任副总理；叶剑英在华南主政一段时期后，受到了搞地方主义的批评，也上调中央，后来也基本赋闲；陈赓也调到中央搞军事教育。所有这些将领都不再直接指挥军队了。这样一来，就削弱了这些军事政治领导人对军队的直接控制。与此同时，设立了更多的大军区，大军区的第一政委都由当地省委第一书记兼任。但地方并不控制军权，军权一直归中央军委直接管；省军区、军分区都没有野战部队等。
毛的这些疑虑或担忧并非多余，这种判断更不是完全没有根据。事实上，在党内和军�