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入“政府地区”，他们要求还乡。周恩来指出，这些“难民”不能代表解放
区广大人民，如果国民党军队回到那个地区，难民要比现在多得多。大量难
民也从政府地区进入共产党地区，但是共产党的办法是帮助他们重建家园，
而不是为了宣传目的和制造混乱而利用他们。但国民党方面寸步不让，始终
坚持他们的方案，并称，这一条不能做到，对于其他问题的协议也一概不能
成立。
谈判进行中，社会上也出现了反常现象。6 月底，集苏南各地的所谓“苏
北难民”，与国民党特务勾结在一起，呼风唤雨，兴风作浪，掀起“武装还
乡”的狂潮。“江淮旅沪同乡会”、“苏北难民请愿团”等各种名目的“难
民团体”纷纷致电蒋介石，要求“收复苏北以苏民困而解倒悬”。国民党要
员谷正纲、王懋功等到各地散发“难民面粉”，“常有成千难民随谷王两氏
之后，狂呼‘请政府保护我们还乡’！”南京的“难民”更为猖獗，甚至扬
言要到梅园新村向中共代表团请愿。
这种情况报刊上也有大量反映。国民党所控制的各种宣传媒介，不仅连
篇累牍发出歪曲苏北等地实况的报道、评论，“武装还乡”的论调也甚嚣尘
上。6 月27 日，国民党中央通讯社称，“苏北难民还乡请愿团”发表告各界
同胞书，“要求共党立即放下武器，撤去苏北中共军。”7 月2 日，《东南
日报》刊发镇江专电：“自周恩来宣布共军无退出苏北之意向后”，“苏北
难民数万人，将在此间举行大游行，街头巷尾已贴有标语：‘打回老家去！’”
综合上述情况，并与通过各种渠道获取的军事情报相印证，周恩来对国
民党进攻方向作出了明确判断。全面内战爆发前，周恩来致电中央：蒋决定
大打，除围攻五师外，胶东苏中两区必定进攻。中央将此通报华中，要求华
中“须准备于蒋军大举进攻苏中时坚决粉碎之。”全面内战爆发后，周恩来
于6 月30 日致电中共中央：“蒋介石政策如中央所指是边打边谈。东北方面
因兵力不足，一时不致有大动作；关内则必在所谓自卫、恢复交通及难民还
乡等口号掩护之下，向我中原、苏北、山东、热河等地进攻。”中央要求各
地，“加紧粉碎国民党进攻。”
关于战略方针，中共中央本来曾设想一个南线作战计划，准备全面破裂
后，苏北中共部队实行外线出击，既策应中原，又开辟新区。7 月12 日，周
恩来致电延安井北平，通报了严重敌情：“苏北大战即将开始，部队（指国
民党军）由徐州向南、津浦路向东，江北向北，三面同时开始进攻，以武装
难民作先锋，先求解决苏北后，再打通津浦、平汉等。”接到周恩来密报，7
月13 日，中共中央致电华中：“在此情况下，待敌向我苏中、苏北展开进攻，
我苏中、苏北各部先在内线打起来，最好先打几个胜仗，看出敌人弱点，然
后我鲁南、豫北主力加入战斗，最为有利”。
由外线出击改为内线作战，这是解放战争初期具有重要意义的军事战略
方针的转变，它使中共部队得以以解放区为依托，集中优势兵力，大量歼灭
装备优良之敌的有生力量，推进自卫战争的胜利进程。从7 月13 日起，苏北
解放区军民对进攻之敌实施抗击，至8 月底，取得了七战七捷的胜利。
南京谈判期间，周恩来密切注视前线战况，以谈判斗争配合军事斗争，
粉碎国民党的种种阴谋。苏北内战爆发后，恰逢黄河、淮河、沂河、沐河等
河夏泛。因民党不仅不开放沿江各坝，使河水入江，反出动飞机轰炸河坝，
扫射修坝民工。结果，堤岸溃漏，人民生命财产受到严重威胁。苏皖边区致
电国民政府行政院，要求开放河坝，而国民党仅在报端公布，而迟迟不来取
行动。周恩来认识到，国民党当局的意图，是想以此造成苏北重大水患，以
达到其军事目的。他致函宋子文，要求国民党立即开放归江各坝，并制止轰
炸和阻挠运河修堤工程，并一针见血地揭露说：“勿再以此为政争战争之武
器。”此外，周恩来还通过统战途径，获取了国民党军向苏北运送毒瓦斯炸
弹的情报，经过同美国、国民党代表的交涉，制止了这一阴谋的实行。
础润备伞，未雨绸缪，是军事斗争的重要原则，周恩来关于苏北问题的
谈判，是对这一原则的成功运用。
军政兼施水火并克——1946 年领导黄河堵口归故的谈判斗争
1946 年7 月19 日下午2 时许，一架飞机飞临河南黄河花园口，盘旋十
余分钟后，徐徐降落，停在附近的机场上。舱门一开，中共南京谈判代表团
团长周恩来从里面走了出来。他来到黄河岸边，详细查看了水势和堵口改道
工程。当晚又匆匆驱车前往开封。
抗战初期，国民党为阻止日军进攻，在河南花园口决堤，使黄河改道经
运河、长江入海。抗战胜利后，由联合国救济总署提供援助，协助中国疏导
黄河归入故道。这时，黄河故道已与两岸连成一片，上面建有大量村镇和居
民点，属冀鲁豫解放区和渤海解放区，旧有2000 多里堤坝早己残败不堪。如
使黄河归故，必须清浚河道，迁徙居民，修复堤坝。为此，国共双方达成了
《荷泽协议》，确定先浚河复堤，冉堵口放水。
然而，蒋介石为达到其消灭解放区的目的，却试图使用以水代兵、水火
交攻的阴谋，一方面对解放区实行军事进犯，即火攻；一方面在下游复堤以
前堵复黄河花园口，水淹解放区，即水攻。这一招极其险恶，看起来是为了
“复兴建国”。且为联合国救济总署所援建，而实际上，则利用复堤先后这
一时间差，欺骗舆论，以寻求其军事目的。如这一阴谋得逞，则冀鲁豫解放
区和渤海解放区势必成为一片汪洋泽国，刘伯承、邓小平所部再难立足，或
退至黄河以北，或在黄河南岸背水一战；同时，山东、豫东、苏中、苏北解
放区与华北解放区也将被分割开来，处于被各个击破的危险境地。周恩来对
此有权为清醒的观察，后来曾指出：“黄河是蒋介石的‘外壕’，陇海路是
他的‘铁丝网’，长江是他的‘内壕’。蒋介石总想赶我们过‘外壕’”。
蒋介石堵复花园口，“自始至终都是想以黄河归故来加害解放区人民和部
队”。在中共中央领导下，周恩来率领中共代表团与解放区军民密切配合，
以军事、政治两种手段与国民党的阴谋作斗争，打破了他们的火攻和水攻。
1946 年5 月初，周恩来率中共代表团由重庆迁至南京，与国民党和美国
代表继续举行和平谈判。这时，黄河浚堤工程远未完成，而国民党当局加紧
堵口的消息却不断传来。中央社5 月8 日发出专电称：“堵口工程，尚称顺
利，截至现在止，已至西坝进修千余公尺，仅留口门约四百公尺”，当局“指
饬将堵（口）工程于五月内打桩逐渐堵筑。”鉴于事态已极为严重，中共中
央发言人发表谈话指出：国民党违约堵口，是借黄河为名，蓄意淹毙豫、鲁、
冀三省解放区同胞，而这是与国民党内反动派的内战阴谋分不开的。中共对
于千百万人民的生死存亡，决不能坐视不顾。现各有关解放区政府和中共在
南京的谈判代表已向国民党当局提出抗议，如国民党一意孤行，则解放区军
民为了生存将被迫采取必要的措施，后果当由国民党当局负其全责。中共中
央还致电刘伯承、邓小平：国民党借黄河归故，阴谋泛滥我冀南豫北解放区。
我方除在解放日报发表社论谈话外及恩来在京活动外，你们应加紧修筑大
坝，准备将黄河水逼回头，并尽可能将合龙员工驱散以破坏其计划，延缓放
水时间。
根据中共中央的统一部署，周恩来在南京展开了紧张的谈判活动。直接
领导冀鲁豫治黄代表赵明甫、王笑一同国民党水利委员会和联合国救济总署
官员谈判，先后达成《南京协议》、周恩来同联总驻华代表福兰克芮、工程
师塔德的六点口头协议和马歇尔、薛笃弼、周恩来三人对执行协议的“保证”。
其中规定“下游浚河复堤工程完全竣工后，再行花园口合龙放水”。随后，
周恩来又向马歇尔提交备忘录，指出：“堵口以前，应做好一切准备工作。”
通过谈判和公布协议，中共使国民党当局在黄河问题上的行动，完全置于中
外舆论的监督之下。
6 月下旬，国民党在发动全面内战的前三天，不顾中共一再警告，悍然
在花园口抛石堵口合龙、白崇禧、陈诚亲往现场督促。周恩来、董必武即致
电冀鲁豫边区党委：“此项关数百万人民生命财产事，我们时放在心，不敢
丝毫懈怠。”周恩来一再向马歇尔致送备忘录，并赶赴上海参加有关方面的
会商和谈判，要求合理解决堵口复堤和灾民救济问题。会上未能达成合理协
议，周恩来旋赴河南听取冀鲁豫行署的意见，并到花园口实地视察了堵口工
程。此时，因中共游击队对采石场破坏造成石料紧缺，加上黄河复泛，工程
主要部分被洪水冲毁，堵口失败。
在开封期间，周恩来在各界人士座谈会上，以大量事实揭露了国民党当
局把黄河问题当作战争工具的阴谋。闸述了中共的主张，并与到会的工程技
术人员达成一致认识：堵口复堤都应该按照协议进行。在接见冀鲁豫行署负
责人及解放区治黄代表时，周恩来指示他们，在与国民党谈判中要研究斗争
策略，以揭露敌人阴谋，争取主动权，要抓紧赶修堤防工程，争取时间。周
恩来还要他们转告刘伯承、邓小平，从整个形势上来看，靠谈判不能解决问
题。现在主要靠自卫战争，做好准备，迎击敌人的进攻。
随后，周恩来回到上海，与各方代表继续谈判。最后终于达成协议，堵
口推迟至