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这种权力功能失调与中央的权力过大有关。后者可称之为君主的“至上权力”（superpower）。这种至上权力将惩罚权力视为君主的个人权力。这种理论上的同一使国王成为“正义之源”，但是其实际后果甚至表现为反抗他和限制他的专制统治。由于国王为了筹集资金而将出售“属于”他的司法职位的权利据为己有，他就与占有那些职位的司法官员发生冲突，后者不仅是难以驾御的，而且是无知、自私且不可靠的。由于他不断地设置新的职位，这就使争权夺利的冲突大大增加。由于他对他的“官员”太直接地发号施令，授予他们几乎是独断专行的权力，这就使司法官员内部的冲突愈益激化。由于他使法律与宪兵司令或治安长官的大量即决裁判或行政措施发生冲突，他就打乱了正常的司法，使后者有时宽松而不一贯，有时又十分草率而严厉。
人们所批判的不是或不仅是司法特权、司法的专横、年深日久的傲慢及其不受控制的权利，而是或更主要的是，司法集软弱和暴虐于一身，既耀武扬威又漏洞百出。批判的矛头尤其指向这种混合体的本原，即君主的“至上权力”。改革运动的真正目标，即使是在最一般的表述中，与其说是确立一种以更公正的原则为基础的新惩罚权利，不如说是建立一种新的惩罚权力“结构”，使权力分布得更加合理，既不过分集中于若干有特权的点上，又不要过分地分散成相互对立的机构。权力应该分布在能够在任何地方运作的性质相同的电路中，以连贯的方式，直至作用于社会体的最小粒子。’4）刑法的改革应该被误解为一种重新安排惩罚权力的策略，其原则是使之产生更稳定、更有效、更持久、更具体的效果。总之，改革是为了既增加效应又减少经济代价（通过使之脱离财产制度、买卖制度以及在获取官职和做出判决方面的腐败体制）和政治代价（通过使之脱离君主的专横权力）。新的刑法理论实际上是与一种关于惩罚权力的新的“政治经济学”相呼应的。这就是为什么“改革”的根源并不是单一的原因。改革并不源于那些将自己视为专制之敌和人类之友的开明人士或哲学家，更不源于那些反对鼓动改革的法院人士的社会集团。更准确地说，并不仅仅源于他们。在这个重新分配惩罚权力及其效果的全面规划中，聚集着各种不同的利益。改革不是在法律机制外面酝酿的，也不是反对该机制的一切代表。它的准备工作大部分是在该机制内由许多司法官员完成的，他们之间既有共同目标，又有权力角逐。诚然，改革者并不是司法官员中的多数，但是，正是一批法律界人上勾画了改革的基本原则：审判权力不应受君权直接活动的影响，不应具有任何立法权利，应该超脱于财产关系，只具有审判功能，但应能充分行使本身的权力。总之，审判权不应再取决于具有数不胜数的，相互脱节、有时相互矛盾的特权的君权，而应取决于具有连续效果的公共权力。这一总原则规定了一种贯穿下列各种人的多种多样的战争的策略：像伏尔泰（Voltaire）那样的哲学家，像布里索（Brissot）”或马拉（Marat）＊”那样的报人，还有利益各不相同的司法官员，如奥尔良初级法院的法官勒·特罗涅（I。eTrosne），高等法院总检查官拉克雷泰尔，与高等法院一起反对莫普（Maupeou）”改革的塔尔热，此外还有支持王权反对高等法院人士的莫罗门．N．Moreau），虽身为司法官员却与同行发生冲突的塞尔万和迪帕蒂。
通观18世纪，无论在司法机构内外，无论在日常的刑罚实践中，还是在对现行制度的批判中，我们都会发现有一种关于惩罚权力运作的新策略。就其严格意义而言，无论是法学理论中提出的“改革”，还是各种方案中规划的“改革”，都是这种策略在政治上或在哲学上的体现，其首要目标是：使对非法活动的惩罚和镇压变成一种有规则的功能，与社会同步发展；不是要惩罚得更少些，而是要惩罚得更有效些；或许应减轻惩罚的严酷性，但目的在于使惩罚更具有普遍性和必要性；使惩罚权力更深地嵌入社会本身。
因此，使改革得以问世的事态不是一种新的情感状态，而是另一种对待非法活动的政策。
粗略地讲，人们可以说，在旧制度下，各个社会阶层都有各自被容忍的非法活动的余地：有法不依，有令不从，这乃是当时社会的政治和经济运作的一个条件。这个特征或许不是旧制度特有的。但是，在旧制度下，非法活动根深蒂固，成为各个社会阶层生活中不可或缺的部分，因此在某种意义上，它就具有了自己的系统性和结构。有时，它采取完全合法的形式，如某些个人或集团享有的特权，这就使它不再成为一种非法活动，而是成为一种正式的豁免权。有时，它采取群众性的普遍的有令不从的形式，即在几十年间甚至几百年间，法令一再颁布，但从未得到贯彻。有时，它涉及到已经逐渐失效、但突然开始生效的法律；有时则表现为当局的默认、疏忽或实际上根本无法执法和拘捕犯法者。在原则上，居民中最受鄙视的阶层没有任何特权，但是他们在强加给他们的法律和习俗的边缘处，获得一块宽容的空间。这是他们用暴力或通过顽强的坚持而获得的。这个空间是他们必要的生存条件，因此他们常常准备为保卫它而奋起斗争。每隔一段时间就会出现各种压缩这个空间的尝试，或者重申旧的法律，或者改善拘捕方法。这种努力引起民众的不安，这正如削减某些特权会引起贵族、僧侣和资产阶级的不安一样。
各个社会阶层都有自己独特的必要的非法活动，而围绕这种必要的非法活动产生了一系列矛盾。下层社会的这种活动被视为犯罪。在司法上甚至在道德上，很难将非法活动和犯罪这二者区分开。从偷税漏税到非法风俗，走私、抢劫、武装反抗政府税收官吏，再到反对政府军队，直至叛乱，这里有一种连续性，很难区分其中的界限。流浪生活（按照法令应受到严厉惩罚，但实际上从未做到）常常伴有偷窃、抢劫乃至凶杀。对于无职业者、因非正常原因离开雇主的工人、逃离主人的佣人、受虐待的学徒、逃兵以及所有逃避兵役或劳役的人来说，这种流浪生活使他们如鱼得水。这样，犯罪活动就融入了范围更广的、社会下层赖以为生的非法活动。反之，这种非法活动成为造成犯罪增加的一个永恒因素。由此就产生了民众的二重态度。一方面，罪犯，尤其是走私犯或逃避领主苛捐杂税的农民，获得人们自发的同情，他的暴力行为被视为直接继承了原有的斗争传统。另一方面，当一个人在民众所认可的某种非法活动中犯下伤害民众的罪行时，如一个乞丐进行抢劫和凶杀，他很容易引起特殊的义愤，因为他的行为改变了方向，危及了作为民众生存条件之一的，本来就不受保护的非法活动。因此，围绕着犯罪形成一个褒贬交织的气氛。民众有时提供有效的帮助，有时则心怀恐惧，这两种态度只是咫尺之隔，但是人们却从中可以感觉到是否有犯罪发生。民众的非法活动包含着一系列犯罪因素。这些因素既是非法活动的极端形式，又是对非法活动的内在威胁。
这种底层的非法活动与其他社会等级的非法活动既没有完全融为一体，也不是处于深刻的对立状态。一般说来，在各个集团所特有的非法活动之间维持着各种关系，不仅包括敌对、竞争和利益冲突，而且包括互助和共谋。对于农民拒不交纳国家或教会的某些捐税，他主未必不赞同。手工业者不遵守制造业行规，往往得到新兴企业主的鼓励。走私得到广泛的支持；据说曼德兰（Mandrin）”受到全体居民的欢迎，在各城堡受到款待并受到高等法院人士的保护，这个故事就证明了这点。在17世纪，甚至可以在重大的起义中看到差异极大的社会阶层为抗税而结成的联盟。总之，非法活动的相互影响是社会的政治和经济生活的组成部分。或者，更准确地说，有一些变化（如，柯尔伯）的规逐渐失效，国内的税卡形同虚设，行会制度的崩溃）发生在因民众的非法活动而日益变大的缺口。资产阶级需要这些变化，经济的增长在某种程度上也应归因于这些变化，于是，人们从容忍而转为鼓励。
在18世纪后半期，这一过程有逆转之势。首先，由于财富的增加和人口突然膨胀，民众非法活动的主要目标不是趋向于争取权利，而是攫取财物，偷窃大有取代走私和武装抗税之势。而且，在这方面，农民、小农场主和手工业者往往是主要的受害者。勒特罗涅在描述农民身受流浪乞丐勒索之苦时，认为其灾难比封建压迫有过之而无不及：窃贼如成群的害虫袭击农民，吞噬谷物，挖空粮仓（I。eTrosne，17644）。这种说法无疑是言过其实。但是，可以说，在18世纪，民众的非法活动逐渐出现危机。无论大革命初（围绕抗拒领主权）的运动，还是稍