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需要对下级负责。各级大会的最上层是全国人民代表大会，每年召开会议，以听取报告、决定政策。非中共党员的代表虽占一大部分，但除了参加讨论之外并无权力。各级政府的主控权都在党委会。
农业集体化
中共巩固了政府体制之后，下一项作为即是农业集体化。一九三〇年代的苏联，曾以城市干部下乡去攻击并消灭富农，富农以杀死牲口煽动反抗为反击手段，大多不肯屈服。因此，苏联的集体化行动酿成重大破坏。中国的情形却不同，中共最初就是一个农村组织，与乡村息息相关，因此很知道该用什么渐进步骤去达成最终的目标。
第一阶段是使农民组成互助队，第二阶段是成立农业生产合作社，农人将土地与设备集中于合作社内，同时也可从合作社得回按比例应得的一分。这个第二步骤不会引起富农反抗，因为富农并未受害，一开始反而得蒙其利。这次土地改革只将百分之二点六地主富户的土地易主，大多数人（自耕地主）仍在原位未动。地主的土地分配给佃农和无地产的长工，反而使土地私有的情形有增无减。到了五〇年代初，土地仍可以私下买卖，因此富农阶级持续存在。共党战胜刚执政的时期可说是一段蜜月期，当时的贸易、副业生产、教育、小型农村互助队、合作社都在成长进步，一切都看好。农民都不愿意放弃私有的土地，那怕只是极小的一片。
然而，第三阶段的合作化很快就来到，从下级的农业生产合作社往上级推动。这是真正的集体化，农民一律领工资，不论各个人贡献的财产、农具、牲口、土地是多是少。毛泽东主张进入这一阶段的冒进行动，在共党内部引起许多人辩论反对。其实，第二阶段土改把地主土地重行分配时，有些村民已经在恐怖气氛中采取激暴的集体行动，党也相中了农村激进分子而予以吸收，这些条件都是足以带起第三阶段集体化运动的势头。一九五四至一九五六年间，高级合作社纷纷成立，速度快得出人预料，名义上是超额完成了。高级农业生产合作社通常是农村组织的一个部分，或就是农村的全部。从一九五八年起至一九七八年，这些合作社改称“生产队”。它们算是三层组织的最底层；往上是生产大队，生产大队之上是公社（一九五八年起）。中共的这种农村组织法是国民党的政府想也不曾想过的。
家庭是农业生产合作社与后来的生产队的一员，政府透人民间的力量因而及于每一个家庭。这样完整的农村组织，是中国有史以来绝无仅有的。从此，农民既无田产也不租田，自己的劳力与劳力的产品也都由不得自己支配。农民发现自己被归入某一阶层，必须参加劳动、会议，以及其它集体行动，才能谋得生计。若要活下去，就得趋炎附势、说谎、出卖他人、弃绝旧希望、枉顾孝义，以及配合一个警察国家惯有的其它行事。
官方发布的集体化成功报告背后究竟是怎么一回事？由爱德华华·弗里德曼（Edward Friedman）、保罗·皮考维兹（PauI G。Pickowicz）、马克·塞尔顿（Mark Seldon）、凯·安琼森（Kay Ann Johnson）带领的一组人，在北京以南一百九十公里的武功村调查研究十年之久，终于获得当
地主要活动者的信任与数据提供。他们做成的记录是一篇漫长而愈来愈艰苦的辛酸史，内容描述农民苦苦挣扎抵抗一种由党控制的新式农奴制度。
集体化运动中非常重要的一件事是，农民社会里兴起一个新的掌权阶级。这个新的农民领导阶级分子都有共党干部身分，都是有野心、有活力的年轻人，在新的权力结构中找到可以往上爬的机会，因此都是自选自任的。这些人没有美式经验的民主平等主义或多元机会可言，他们精通的是中国旧式作风的发展“关系”、逢迎讨好上级、压迫剥削下级。这些干部新贵的一切行动都有高度政治性，本能地追求地位、权力，以及能使他们有别于一般大众而稳居地方新贵的其它先决条件。他们满嘴讲的是意识型态，对权大势大的人唯命是从，把搜刮公家资财视为自己职位上的正规收入。这些人无所谓儒家的体恤人民之心，也没有顾及国家需要与大众利益的见识。
集体化名义上的成功，被颂扬为乡村经济福利向前踏出的一大步。事实上，这是政府力量终于伸入农家的一步，是为了便于控制而将农民生活政治化的一步。
集体化农业之实践
一九五八至一九七八年的二十年里，中国农村人口的百分之七十至百分之八十被扣在与新政府的脐带式关系之中。据艾珍（Jean C。Oi。1989）说，共党革命虽然重组了权力结构，“却未改变农民政治的根本议题：收成应当如何分配。”这个争议点成为农民与政府关系中始终不变的焦点。共党怎样取得粮食，以便喂饱渐增的都市人口并且供应工业扩张的资金，乃是毛泽东时代的老故事。
农业集体化的巅峰是一九五八年开始的公社组织。“并社”行动规模之大，远超乎局外人所能想象，这也显示了中国特有的能力。一九五八年完成集体化结构之后，每一名农人头上都有六层管理机制，从上到下包括省、专区、县、公社、生产大队、生产小队。中国的两千个县之下，共有七万个公社，每个公社大小和昔时的市场村镇区差不多。七万个公社之下有七十五万个生产大队，每个大队约等于一个村子，有大约二百二十户，人数约为一千。生产大队之下共有五百万个生产小队，每小队有三十三户，人数约一百四十五人（见表6）。
在这整个结构中，政府建立了谷类公卖制，将供应全国主食的谷类收集后再分配。政府管制谷价，并指定农人应栽种那些谷类，该生产多少。从历史的观点看，此乃是治国权术的最高表现，把中国古代利用地方官吏管理操纵百姓的艺术发挥到了极致。
村民领取应配给的粮谷时，必须出示户口登记证件。证件上载明领粮者的居住所在，如果本地人到了外地，就无法在外地领到粮食。自由买卖粮谷的市场关闭以后，农民一般都不能旅行走动了，只能固守在原居地，为了取得粮食不得不依附在自己工作的生产小队上。矛盾的是，革命政府把农民从地主剥削等压制中解放出来，奠定了政府的合法性，随即却把农民封在从来没受过的箝制之下。政府变成了终极地主，这种地位若要维持合法性，必须有非比等闲的权术运用。
面对这个挑战，政府玩了一个非常聪明的两阶段把戏。首先，把政府的农业税压在最低额。起初的税额约占收成的百分之十，随后渐渐降到大约为百分之四点五。没有人能说农民被课了重税。第二步是定下一个标准，收成量超过这个标准就算“剩余”。政府要每个生产小队把“剩余”的谷粮（主要为稻米或小麦）贡献出来，即是按政府的固定低价格卖给政府。同时鼓励农民，“看谁贡献给毛主席的最多”。农民若是头脑够简单——仅极少数是如此，就会自认不是农奴而是施惠者了。
（表6）
收成的分配很明确。首先要缴税，这是政府的一分，非给不可。其次是“三项保留储备”，即是明年下田的种子、牲口饲料，以及农民自己的一分——粮食配给。配给的粮食由粮谷的集体主人——生产小队——来发放。农民领到的配给除了每人基本需要的之外，还有按工作表现发的工分谷（通常是发现金）。每人配种与工分配给通常为七与三之比。工分可以激励人多工作。每人分配到粮食总额，定在足以维持生存的标准。但是，艾珍以及其它人的研究指出，中国定义的维持生存标准所需要的粮谷，却比救灾组织制定的国际标准少很多。国际标准的“自足”之量设在每人每天一千七百至一千九百卡路里，每天有一千九百至二千一百卡路里就算是“剩余”了。中国的数字则不然，“国际标准认为低于维持生存所需之量，在中国却已高于剩余了。”
政府既已公布“剩余”收成量，就准备向生产者收购一部分余粮。政府藉收购取得的总额多少，由生产小队上面六层官僚的较高层者来规定。每一层上级都可配到指定可得的分量，这包括了公社和生产大队的干部们，他们即是监督生产小队缴粮谷的人。
这种残忍的缴粮程序中，关键人物是生产小队的队长。小队长是农村本地人，通常具有党员身分，被派担任此职，任期有几年。小队长有指挥小队的权威，而且要和其它小队比赛，用软硬兼施的办法促使自己的小队增加生产，并且把部分的“剩余”按政府定的比市价低的价钱卖给政府。因此，小队长也就成了整个征粮制度中的最主要掮客，在下级队员和上级大队干部之间斡旋。这种职务是农村政治学和乡村人际关系的一个主要重点，也是中国自古就有的。可想而知，小队长和低于或高于自己地位水平的人相处，都是一种主从式的往来关系。他的个人背景“关系”在这种处境里必能发挥作用，贪污行为难免由此而生，而且蔚为风气。
农人和收税者之间的战争，无疑是在男人与女人的战争以前发生的，其微妙性、精密性也决不输给后者。小队长的位置是腹背受敌的，前面有上级，后面是小队队员。他可以让全队合作，以反抗政府的征粮目标。手法包括做假帐或索性做内外两本帐、以多报少、虚报开销、趁夜间偷偷把粮谷运走，不收集散落田里的谷子以压低收成量（再以这些散谷喂牲口），不让大队干部知道有新的田开耕等等，举不胜举。对于大队干部，除了消极的蒙骗之外，还要搭配以积极的感情培养，藉邀宴、送礼、奉上小惠结下人情债。然而，生产小队智胜大队干部的故事不过和囚犯越狱成功的传奇一样，带着可怜的味道。干部对农人系统化的剥削乃是常态，例外者非常稀罕。
小队长也有一套可以促使队员增产的办法，但是要长期保持激励的效用不衰�