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到了一九〇一年，清室朝廷已经明白，唯有巩固北京中央权力才能够现代化。但为时已晚。重要省分的巡抚（包括总督在内）都在省内设局，以处理境内的贸易、贷款、投资等与外国人有关的事务，也处理省内工业及铁路事务。太多的新发展已经把老旧的朝廷制度抛在后面，清室想藉改头换面来复兴，希望甚是渺茫，不过终究努力一试。慈禧太后和支持她的守旧派汉族大臣——这些曾经反对一八九八年百日维新政令的人，到此时也觉得非改革不可了。然而他们心存藉改革将大权收归朝廷的打算，使新政从一开始就带着污点。新政的正式主导人是忠心无碍的张之洞，以及平定太平天国的诸将之中硕果仅存的刘坤一。二人于一九〇一年拟妥的新政方针之中，影响力最大的就是教育改革。
按计划，全国县、道、省各级都要办设新式学堂，按日本式的课日表兼修新旧学科。许多中式书院也要改为学堂。新学堂毕业生可以应举，而科举内容也将略事增改，以迁就这批新学生。
可叹的是，很快就发现，学生们大都仍以旧式科举为志业，认为科考功名更具威信，而且是晋身快捷方式。对于新式学堂花了更多经费开办的新知识科门，学生多不愿学。治本之道即是一九〇五年废除科举，这个重大的转折点之后，中国便停止制造有功名的士大夫阶级了。旧秩序丧失了原来的知识根据，并且从而丧失了原来的哲学思想内聚力。继起的学生阶级，势将遭受零乱不完整的中西知识思想的连连打击。从此教育就变成各色成分的杂混，学生学了一科科专门知识技能，这些知识本身却不能建立起一个道德秩序。理学的综合知识已经无用，一时却又找不到可以取而代之的东西。
改变的速度快得令人不安。第一个变的就是外表，军人穿起西式军服（还有勋章缀饰），高级文臣和商人换上了西装，激进的学生剪了辫于以表示对满清之不服。新教传教士加入了反对缠足及抽鸦片的运动。新军的训练按已定的西法快速推进，新的报纸书刊使人们更加认识中国与全世界的时事。教育推广与新闻传播有利于舆论萌发，而新的舆论也比以往读书人的清议更广阔、更有意义。都市百姓的集体民族主义，早在一八八〇年代法国不宣而战的时候就激起了。受外国风味感染的通商门岸城市里，开始有人从事新兴行业。除了企业家、教师、记者报人、工程师、医生等等，还有独立的作家、画家，甚至有推动革命的人，如孙中山即是。
北京朝廷面对如此的改变旋风，便推行了部分以西方为模板的新政系统。其目的是要把工商、银行、法律、教育、农耕等行业新菁英的活动都纳入政府的约束管辖之下。办法是设立“法团”，形成有准行政功能的新菁英阶级机构。最先是于一九〇四年成立商会，预期可吸收五分之四的行会成员。随后又有教育协会（1906）、农会（1907）、律师协会（1912）、银行业协会（1915）。每一个法团都预备要听命于政府，以成为控制地方菁英的机器。涵盖范围最广的是地方自治方针，一九〇七年以后都设有资料处。当时北京朝中的口号喊得最响的便是恢复主权、实施宪政、自治。
立宪与自治
在此同时，地方的改革者也在通商口岸的蓬勃都市环境里找到许多机会。晚清的第三代士绅不再坐镇乡下了，地租通常都由账房去收，结束了往昔那种地主与佃农之间的人情关系。约瑟·艾士里克（1976）认为这一代既不能再算是士大夫阶级，也还不是中产阶级。因此称他们是“都市改革主义菁英”（urban reformiet elite）。他们对外来帝国主义者的反应是，参加恢复主权运动，以反抗外国对中国实业——尤其是矿业与铁路——的控制。一九〇一至一九一一年的这十年中，他们照例凭着与官场的关系投资实业，取得独占权、政府贷款、课税优惠，这些都令人想起自强运动时期的官僚资本主义（bureaucratic capitalism）。一旦遇上资金不足与市场缺乏而必须向外国借贷的时候，他们追求恢复主权的行动就受到挫折。经营实业的中国土绅在瞄准政治目标的时候，会给自己惹来财务祸殃。
日本的君主立宪于一九〇五年击溃俄国的沙皇专制之时，似乎证明立宪即是统治者与被统治者团结的基础，是国家致胜的条件。即便是俄国，也已在一九〇五年走向国会治理之途了。清廷希望，以立宪加上政府改制来强化中央行政权，继而分一杯羹给壮大中的省级政府，以使他们持续效忠。一九〇六至一九一一年间，北京的朝廷积极进行这个二元计划，要将行政革新与立宪结合在一起。然而，这种改革却同时在中央政府之内与中央和地方政府之间引起激烈的权力斗争。
在京城的权力斗争之中，太后党的人不但保住了最重要官职，甚至还多占了几席。这种扶满反汉的倾向，对于朝廷拉拢地方集权中央的一番努力很不利。不但主张革命的日本留学生的反清意识高涨，中国境内也掀起了民族主义情绪。美国歧视苛待华工，禁止华工入境，引发一九〇五年中国首次采取抵制美国的行动，即是民族主义精神的展现。这次抵制行动中，不只是一地商人行会决定中止生意往来，而是全国大多数通商口岸联合一致抵制美货。尤其是上海广州两地，学生和商人一起开大会，并且用了新闻鼓噪的现代手法。美国贸易受损了几个月，北京朝廷却迟迟不压制民间的反帝国主义运动，以免挑起反朝廷的情绪。
朝廷迫于民族主义高涨的压力，于一九〇六年的前半年派了两个官方使节团出国考察宪政。一团赴美国、德国；另一团赴日、英、法。考察团到了日本，伊藤博文给他们训话，说皇上必须保有至高权力，不可任权力落入百姓之手。回国后，考察团就主张效法日本，由皇帝同意颁宪法给予包括“公开议论”的民权，使帝位高于一切，反而可以巩固君统。慈禧太后即于一九〇六年九月颁布了“预备立宪”的诏书。一九〇七至一九〇八年间，又派了考察团赴日德进一步研究。
按一九〇六年十一月所改的新制，原来的六部扩大为十一部（即外务、吏部、民政、度支、礼部、学务、陆军、司法、农工商、邮传、理藩）。同时议定保留与行政系统平行的军队和监察系统，再添上纯粹咨询的机构以传达舆论民意。改制的结果，距设置一个立法系统与行政司法鼎足而三的理想相去甚远。没有法律至上的概念，根本无从实施分权。
慈禧太后再于一九〇八年颁布钦定的宪法大纲，作为立宪自治的准备。依照大纲，各省咨议局应于一九〇九年召开会议，中央资政院于一九一〇年召开。选举议员的人限有一定教育程度（府州学毕业或任教三年以上者，或有监生资格者），或资产额（有五千元财产者）。因此，有投票资格的国民共一百七十万人，约为全国四亿人口的百分之零点四。每省按其投票人数之多寡可选出一定比例的谘议局议员。约翰·芬彻（John Fincher，1981）指出，当选议员者有十分之九是有科举功名的士绅。从一八五〇年算起，他们算是第三代了，也是最后一代。以后便不再有这样容易识别的、受同样学术熏陶的、想法大致相似的一个社会阶层了。
咨议局一旦于一九〇九年组成，言行方式就不得不变了。但仅有极少数人学会在大庭广众前高谈阔论，大多数人仍避免做此种令人尴尬的卖弄。局里议员的组织，仍以派系或私人关系圈子为原则，并不按立法性质方针组成。把利害讲得明明白白而表示支持或反对，显得只顾私利，因此一般发言多是崇高的陈腔滥调。有法律素养而能够拟法案的人，简直寥寥无几。
与立宪并行的还有自治之推动，其目标是要动员百姓在地方士绅领导下支持推行新政的朝廷。封建制度的地方人治理地方的观念，是古代的自治先例。摩登都市率先有自治的是上海市，于一九〇五年由租界区以外的中国人组成了市议会。天津的新派大臣袁世凯也于一九〇七年设立县议会以为模范。一九〇八年，朝廷明令县以下自治筹措经费的税则，主要为货物税、执照税、土地税。县级与以下的地方自治措施是由当地士绅进行，他们不但想逃避重税，也要躲开基层行政免不了会有的贪官污吏。士绅们为教育并动员乡县百姓的新学堂开办的同时，控制地方的警察系统也开始启用。袁世凯率风气之先，令新设的警察局负责编写地方议会的选举名册。这些地方机构也和资政院一样，可以让菁英人士发表意见，甚至参与改革，像以往的士绅那样担负起供电供水之类的公共事务。但是政治势力却掌握在官吏手中。
维新派菁英希望新制推行的经费另有来源，而且要来源正当。一九〇九至一九一〇年颁布的市、镇、乡、县、道各级自治章程之中，各级都设议会。并且另定旧官僚组织辖外的商贸土地税则。可是，旧式士大夫阶级终将萎缩而失掉在乡里间的领导地位，最后完全由新的官吏系统取而代之。
解决不了的制度问题
清末的改制派极力要将大权收归朝廷中央——但来不及了。采用的两个主要策略是：开筑铁路，壮大新军以加强中央控制力。在此同时，一九〇六年增扩的十一部正忙不过来无数专门细目事务。改制的官吏们做的是成功无望的事，首先，中央政府权力改组就行不通。要求绝对不可稍减的皇帝专制权，凌驾在两个官僚结构之上，在京城紧掐着中央，在省里则控制着地方政府。
北京的内廷以军机处为核心。每天，五、六位军机大臣要阅读地方大吏递进来的奏折，准备进呈皇帝批谕。这种地方巡总与内廷之间往来的奏折与批谕，都由驿站快马直接递送，能激励官吏奋发办事。外廷的六部尚书、都御史，以及京城的其它官员，与各省地方相关职权的官吏通讯办理例行�