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第一届联邦政府，一切都要从头来，正如麦迪逊所说：“我们像在野外丛林，没有任何脚印可以引导我们。”宪法只说三权分立，但没说这三权应该具体怎样操作。人们总喜欢说，美国政府是“天才设计、傻瓜运行”的政府，好像宪法把所有的东西都定好了，大家只要照本宣科就行了。华盛顿倒是真的很想当那个“傻瓜”，但他没那个福气。他的任务是建立政府的框架，以便后世的“傻瓜”们闭着眼都可以当总统。他说：联邦政府“最终将是法的政府，但它首先是人的政府”。他现在需要的是能让政府机器转起来的“人”。
在“三权”中，美国人最熟悉的是立法权，也就是国会，因为整个殖民地时期就是由“殖民地议会”管理的，大家对议会或国会一点也不陌生，宪法对国会的规定相对比较具体。比如，根据当时的人口，宪法规定，众议员为65人，各州的“配额”是：新罕布什尔3人，马萨诸塞8人，罗得岛1人，康涅狄格5人，纽约6人，新泽西4人，宾夕法尼亚8人，特拉华1人，马里兰6人，弗吉尼亚10人，北卡罗来纳5人，南卡罗来纳5人，佐治亚3人。第一届国会成立时，北卡罗来纳和罗得岛还没加入联邦，所以，众议员是59人。参议员每州2人，如果不算北卡罗来纳和罗得岛，共22人。立法权总共81人。
副总统亚当斯兼任参议院议长（主席）。他平时没有投票权，但在争论双方打成平手时，他就要投那打破僵局的关键一票。事实上，亚当斯是投票次数最多的副总统。这也比较好理解。当时的参议院只有22人，加上北卡罗来纳和罗得岛不过26人。这26人在投票中出现13：13的概率很大，必须靠副总统的那一票决定胜负。亚当斯在参议院起的作用比人们想象的大得多。比如，1789年6月，参议院就“总统必须经参议院同意后才能解雇行政官员（特别是内阁成员）”的议题投票表决，结果是平局。最后，亚当斯投了反对票，也就是说，总统解雇官员无须经参议院同意。这一票保证了总统对行政权的绝对权威，避免了英国式的“议会民主”对行政权的干涉。今天的参议院100人，在投票中出现平局的概率就小多了，副总统也就没几次投票机会。
在联邦大厅，众议院在一楼开会，就像英国的“下议院”；参议院在二楼开会，像英国的“上议院”。众议院的代表直接来自人民，人民有权随时听他们的辩论。所以，众议院的大门永远向民众开放，你要是闲得没事干就坐在那儿听。参议员由各州议会指定，不直接来自人民。所以，参议院的讨论是闭门的秘密讨论，谁也不许偷听，包括总统在内。这一点让华盛顿很不爽，他看着那扇紧闭的大门就想把它踹开。他忘了，当年开制宪会议时，是他确立了保密原则的。他是天底下最喜欢保密的人，如今却看不惯别人向他保密。
国会在成立不久就通过立法确立了司法权也就是联邦最高法院的人数。国会最初确定的最高法院大法官的人数为6人，后来变成9人。正如我们以前讲过的，司法权在联邦政府建立之初是最弱的一权。最高法院惨到连属于自己的办公室都没有，在联邦大厅的地下室办公。大法官们闲得都快长草了。各州都有自己的法院，大家也不知道什么样的案子能麻烦到联邦最高法院。第一任首席大法官是约翰杰伊，此时的最高法院也叫“杰伊法庭”。“杰伊法庭”没什么大的建树，杰伊本人对美国的贡献并不在司法领域，而是在外交和人权领域，我们后面还要讲。直到1801年约翰马歇尔成为首席大法官，最高法院才咸鱼翻身。长达34年的“马歇尔法庭”是美国司法史上最辉煌的一页，美国人应该喊“马歇尔万岁”才对。
立法权和司法权都好说，它们也比较简单，最麻烦的是行政权。不管行政权做什么和怎么做，都会引来“独裁”和“专制”的指责。一是因为美国人非常不习惯大权独揽的行政长官，觉得他简直就是国王附体；二是因为新大陆从来没有履行强大的行政权的经验。以前，甭管什么事儿都通过议会解决，大家商量着办，心里踏实。现在，总统可以通过行政命令处理很多问题，太可怕了。正是出于对权力的惧怕，美国政治很快就进入“政党之争”。但此时，华盛顿还顾不上这些，他已经快被整疯了。
下面这两件“小事”足以证明，美国总统还真不是人干的活儿。有一次，华盛顿任命了一位联邦收税官，这位官员的工作地点在佐治亚州的萨凡纳港。可是，这个任命被参议院否决了。华盛顿气冲冲地来到参议院大厅，把正在开会的议员们吓了一跳，他们想不到总统会这么鲁莽地硬闯“禁区”。华盛顿走到主席台上，用平静、低沉、冷漠的声音说：“谁能给我解释一下，你们为什么否决我的任命？”虽然他没大喊大叫，但每个人都能感觉到那股子怒气，特别是那双眼睛，简直就是“冰桶挑战”，“镇”得你透心儿凉。台下鸦雀无声，平时口若悬河的参议员们好像都成了哑巴。总统是来找碴儿的，谁也不敢接招。
在一阵令人尴尬的寂静之后，佐治亚州的参议员詹姆斯古恩站起来。他小心翼翼地从“个人角度”解释了否决任命的原因。但是，话锋一转，他说：我希望总统先生明白，“参议院没有义务向总统解释它的决议”。华盛顿大概做梦都没想过会碰这种软钉子，他脑子一片空白，什么都没说，恨恨地转身离去。这个故事开启了美国政坛的一个“惯例”，叫“参议院礼节”，就是美国总统在任命处于某个州的联邦官员时，应该先跟这个州的联邦参议员打个招呼。否则，别怪人家不客气。当事州的联邦参议员有权挡住总统的任命。今天，这个“礼节”主要适用于总统和某个州的参议员都属于同一个政党的情况。如果他们属于不同的政党，总统一般不打招呼。
在上面这件事发生不久，华盛顿再次来到参议院。他好像吸取了上回“不告而至”的教训，事先通知参议院他要登门拜访。因为宪法有“总统在做重大决定之前应咨询参议院”的条款，他就想来“咨询”一下。他希望参议院能当场给他答案，他好马上开始与西南部的印第安人谈判。他带着战争部长诺克斯，拿着拟好的谈判条款来到联邦大厅，请议长亚当斯把条款念给大家听。亚当斯刚念了第一条就卡住了，因为下面已经开了锅。有的说我没听清，能不能再念一遍；有的说，这事儿太复杂，得好好琢磨琢磨；有的说，不能现在就决定，先成立个委员会讨论讨论再说。华盛顿最恨委员会。战争期间，邦联议会的委员会天天讨论，什么都没讨论出来，害得大陆军饥寒交迫。现在，这点事儿又要交给委员会，猴年马月能出结果？他说：不行！现在就讨论，不许交委员会！我把战争部长带来了，有什么问题就问他。参议员们可不管这一套，你一言我一语地就争论开了，那架势好像不吵上三百年不算完。华盛顿听得火冒三丈，他站起来说：“你们的行为击败了我今天到这里来的所有的理由！”然后，他头也不回地离开了参议院。
华盛顿两次“入侵”参议院都铩羽而归，他发誓，再也不踏进参议院大门。从此，除了一年一度的“国情咨文”，他需要“咨询”参议院意见时都是通过书面形式，把问题写好送到参议院，参议院把答案写好送回总统府。两边都眼不见，心不烦，省得吵架。帮总统写“问题”的人是华盛顿最喜欢的小老乡，满脑子政治智慧的众议院领袖——麦迪逊。猜猜谁帮参议院写“答案”？对了，还是麦迪逊。他一个人既写问题又写答案，居然没得精神分裂症。麦迪逊不光帮华盛顿写稿子，他还是华盛顿最重要的施政顾问之一。这位“宪法之父”似乎没想过，他作为立法权的重要成员如此深入地涉足行政权的决策，是否违反了三权分立的原则？
不管怎么说，美国人还是应该为他们的参议员们感到骄傲。华盛顿两次“造访”参议院确实有“以势压人”的嫌疑，但议员们顶住了这位强势总统的“进攻”，维护了立法权的尊严，那也是人民的尊严。刚刚起步的联邦政府显然有点乱，大家都不太清楚自己的定位，有时候，摸着石头也过不了河。国会习惯了当老大，总统也习惯了当总司令。双方都在斗争中学习着妥协，宪法的精神也在矛盾中得到体现。可是，对华盛顿来说，眼下还有更乱的事，他每一天都在挣扎着让自己勉强浮在水面上，好像一不小心就沉底儿了。
宪法只规定“所有的行政大权归总统”，但没说总统应该怎样组织政府，这就要看华盛顿的创造力了。他能想到的“高招”就是组建“内阁”，其实也是跟英国学的。问题是，“内阁”官员的职位要由国会创建，国会那效率真是害死人。在国会没立法之前，华盛顿是“光杆司令”。他就是行政权，行政权就是他。他手下只有两个秘书，帮着处理如山似海般的文件和信件。那些信大多是求职信，来自他的老战友、老朋友，都想在政府里谋个一官半职。华盛顿对大陆军的退伍老兵很有感情，大家就是看准了这一点才来求他，搞得他脑袋都大了。他说：“我一天到晚什么事儿都干不成。”总统府快成救济院了。他催着国会赶紧建立职能部门，好让他有几个帮手。国会在经过长时间的辩论后终于在1789年7月和9月创立了行政权的三个职能部门：国务部（外交部）、财政部、战争部。
有了部门就要有部长。部长的人选是关键中的关