按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！
鋈弥贫认拢耆梢源咏ㄉ栌玫爻鋈媒鹬谢鲆徊糠滞恋刂副攴牙唇型恋卣恚⒆仆恋卣砗笮略龈卮吹慕ㄉ栌玫刂副辏ḿ赐恋胤⒄谷ǎ┑匠鞘薪记屯苯饩隽送恋卣碜式鸪锎牒途梅⒋锏厍ㄉ栌玫刂副瓴蛔懔礁鑫侍狻５庖蛔龇ㄔ谇傲侥暌丫恢醒胝型！�
除了通过土地整理新增耕地之外，近年来一些地区的地方政府越来越多地考虑通过以宅基地为主体的农村建设用地复垦来新增耕地，等量置换城镇周边建设占用的耕地来补充建设用地指标。这一做法的主要依据是1999年国土资源部的一个文件《关于土地开发整理工作有关问题的通知》（国土资发＇1999＇358号），该文件规定：“凡有条件的地方，要促进农村居民点向中心村和集镇集中、乡镇企业向工业小区集中。新址……，确需占用其他耕地的，……，可以与腾出来的旧址整理后增加的耕地进行置换”，“实行这种方式置换的，其建设用地可以不占用年度建设占用耕地计划指标”。其后，国家发改委和国土资源部等部门提出了“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策，2005年国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》指出，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是“将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。这些政策为地方政府通过农村宅基地拆迁和复垦来产生额外的建设用地指标，以满足当地城市发展和工业区建设的用地需求提供了新途径。
在上述背景下，先将农民宅基地拆迁后复垦成耕地，然后把土地发展权从复垦地段转移到城市郊区具有商业开发价值的地段，就成为近年来很多发达地区地方政府在土地工作方面的主要着眼点。由于农民原有宅基地往往占地面积较大，也比较分散，如果能够通过宅基地拆迁并让农民集中居住，那么就可以在上级分配的建设用地指标额度之外获得新的建设用地指标，然后将这些指标用于城市发展，从而可以大大拓展城市扩张的空间。因此，我们就可以看到一些地区的城市政府采取各种各样的方式来推动农村宅基地的拆迁和农民居住的集中化。
我们所注意到较早的农民集中居住案例是在江苏，其操作可以追溯到21世纪初。大约在2001年前后，在苏南的苏州、无锡等地的富裕乡镇，就出现了一些小规模的“农民集中居住”试验。那时正是苏南地区工业化的高速发展阶段，中青年农民大多进厂做工或经商，一些自然村人口绝对减少，变成“空心村”。当地基层政府便开始尝试，把一些人口较少的自然村撤并，集中到人口大村，或者集中建设公寓型农民小区。这样做，既改善了农村居住环境，也提高了农村投资效率，在当时被称为“居住向社区集中”。然而，这一本来是基于经济发展的务实举措，于有意无意之间，在江苏渐次升级为全局性做法。2003年7月，江苏省委召开十届五次会议，提出“两个率先”（即“率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化”），决定“到2010年左右，全面建成更高水平的小康社会；到2020年左右总体上基本实现现代化”。此后，苏南地区被赋予“先行者”重任：2007年前全面建成小康社会，2012年前基本实现现代化。由于该地区城市化步伐大大加快，工业用地倍显紧张。如此情势下，江阴市新桥镇“农村三集中”被发掘成为集约用地的典型。概括来说，新桥镇的“农村三集中”，就是把全镇19。3平方公里分为三大功能区——7平方公里的工业园区，7平方公里的生态农业区，5。3平方公里的居住商贸区；工业全部集中到园区，农民集中到镇区居住，农地由当地企业搞规模经营——是为“农村三集中”的原型。其中，“农民集中居住”是最重要的组成部分。农民集中居住后，原有的村庄宅基地、空闲地等属于集体建设用地，不必经过审批就可直接用于工业建设。由此，基层自发的试验被当作“统筹城乡规划”的先进之举，一时为全省各地效仿。2004年以来，它与“工业向园区集中”、“农田向规模经营集中”一起，被苏南一些县市概括为“农村三集中”（财经，2006）。但这些集中，尤其是农民向小城镇集中居住，很快在江苏全省推广开来。
三、土地发展权转移的地方改革试验
尽管政府主导的通过宅基地复垦实现土地发展权转移的地方实践早在21世纪初已经在江苏、浙江等地出现，但是在21世纪初的头几年这些地区并没有大规模推进，尤其在浙江省绝大部分地区一直是以一种渐进和温和的方式开展的，因此并没有引起公众的关注。近年来，以成都“拆院并院”、重庆“地票”、天津“宅基地换房”和嘉兴“两分两换”为代表的地方改革试验因其推进的广度、深度及操作模式与以往各地的做法均有较大的差异，从而引起了政府、学界和公众的广泛关注。
（一）成都的“拆院并院”
在推进“城乡一体化发展”进程中，作为我国“城乡综合改革试点”的成都市，从2003年开始探索实施“三个集中”的统筹推进，即工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中。按照成都市政府的解释，“三个集中”是一个环环相扣的整体：工业向集中发展区集中，以工业化带动城镇和第三产业发展，创造转移农村富余劳动力的条件；农民向城镇集中，为城镇聚集人气、创造商机，农民向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；土地向规模经营集中推动了现代农业发展，促进农民增收和新农村建设，进而推动农业现代化。成都市的目标是，力争到2011年，工业集中度达75％以上，农村劳动力向非农产业新增转移就业60万人以上，农民向城镇转移60万人以上，土地规模经营占总耕地面积的60％以上（北京大学国家发展研究院综合课题组，2009）。
在成都改革实践中，一个关键的要素是通过宅基地复垦和集中居住推动农民向城镇集中。成都市政府的考虑是，目前95％的成都农村居民居住形态存在“散、多、乱”问题，人均占用土地面积多达150平方米，而通过实施宅基地以及其他农村建设用地复垦，就可以把人均占有集体建设用地降至70平方米左右，全市可腾出60万亩集体建设用地（罗蓉，2010）。
成都推行的城乡建设用地增减挂钩项目也称为“拆院并院”，专门针对农民宅基地和其它农村建设用地整治后流转。具体操作模式如下：依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过拆旧建新、土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少。挂钩项目中土地发展权的输出方和接受方是确定的，还必须由省级以上国土管理部门审批。以成都市第一个城乡建设用地增减挂钩项目为例，该项目的拆旧区位于郫县唐元镇长林村，人均建设用地255平方米，通过拆旧建新，人均建设用地面积减少为79。4平方米，共建设3个新村居住区，占地112。26亩，通过土地复垦，全村共净增耕地263亩。腾出来的农村建设用地指标，被置换到建新区——靠近郫县县城的犀浦镇和友爱镇。就补偿水平来看，拆旧区郫县唐元镇长林村和农民获得5500万元补偿，平均每亩新增耕地的土地发展权转移补偿为21万元（罗蓉，2010）。
2005年，成都市被国土资源部批准为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。到2009年底，全市已被批准实施挂钩试点项目43个，挂钩周转指标23438亩。
（二）天津的宅基地换房
与成都集中居住做法相似，天津市通过对本市小城镇和村庄现状分析发现，全市村庄平均人口1107人，人均建设用地256平方米，超过国家规范中人均用地最高标准106平方米。村规模小，用地浪费，大有潜力可挖。在这个背景下，宅基地换房从2005年下半年开始在天津实施，并首批推出“三镇两村”试点。
所谓“宅基地换房”办法，即农民以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再招、拍、挂出售，用土地收益弥补小城镇建设，包括农民居民小区建设的资金缺口。大致看来，宅基地换房是把宅基地复垦后，三分之一的土地给农民盖楼，三分之一的土地给开发商商业开发，以此收益为农民盖房，剩下的三分之一进行占补平衡。
在天津宅基地换房中，补偿标准是一个关键问题。以首批试点的华明镇为例，政府首先根据房屋普查把村民房屋分为主房和附房，原则上每一平方米主房可置换一平方米商品房，每二平方米附房可置换一平方米商品房。但这种置换过程中还需要参照人均置换面积标准来确定置换过程中农民获得新房的支付额度。华明镇规定，换房按照30平方米／人的标准置换商品房。农民居住原面积超出后分配面积部分，给予农民货币补偿。举例说，某三口之家，原有农房50平方米，按人均标准应得90平方米，那么，其换取的90平方米房屋中，50平方米不用出钱，而超出的40平方米，该农户则需交纳400～600元／平方米的差价补偿。如果村民原住房是楼房，农户获得商品房之后，还可额外获得政府300～400元／平方米补贴，如果村民原住房是土坯房，则农户获得新房后需向政府交纳200元/平方米的补差。
按照天津市有