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取，或抵负而去。故其致之也，有质以立见，有剂以立约，如此，则奸
者无所肆其欺矣。平颁其兴积者，不如赊贷待民欲取而后予也。兴，谓
兴粟以就民之所聚；积，谓致民以就粟之所积。夫兴粟非民之所欲而必
平颁之者，盖乐岁民有余，则或利食新而不欲取粟于旅师，为是而不颁，
则邦物因或腐耗，而贵者反食陈，贱者反食新。邦物因或腐耗，则非所
以爱物；贵者食陈，贱者食新，则非所以制节。且方粟贵之时而强予之，
及其贱时然后敛之，亦何伤于民哉。无伤于民，而可爱物制节，此其所
以平颁也。。。施其惠者，民有囏厄，则施其惠以賙之也。散其利者，
既平颁矣，有资之以利本业者，又散以与之也。。。然则散其利，不如
泉府出贷息矣。夫欲而与之，其利在民；不欲而与之，其利在公。。。
平颁其兴积，非民所欲也；施惠散利，则民之所欲也。先王之法，民与
公，其利两得焉。”又说：
“方春兴作，则粟宜贵之时，因其不足而出粟以资之。方秋收成，
则粟宜贱之时，因其有余而敛之。如此，则为农者不为兼并者之所夺，
其生计可积而厚矣。先王之民，所以无贫困之患者，亦以有此术故也。”
（周礼详解卷一五）
这里，按王安石的主观意图，青苗法的目的是：第一，帮助贫苦的农民，在
新陈不接之际，田作之时，不致乏食；第二，有了这笔农业借贷，就可以兴
水土之利，使田事加修，发展生产；第三，用国家借贷挤掉兼并之家的豪夺；
第四，贵发贱敛，既可平物价，又可广蓄积，使新陈可以相易，邦物不致腐
耗，所谓公、民两便。
在作法上，把“平颁”与“施惠散利”结合起来，又平均又自愿。同时，
又立质剂以防止冒伪与抵负。
韩琦疏引提举常平广惠仓司牒，具见按户等散青苗钱的情况：
“每户支钱：第五等及客户，毋得过千五百；第四等三千；第三等
六千；第二等十千；第一等十五千。余钱，委本县量度增给，三等以上
户更许增数。”
可见户等越高，可贷之钱越多。有余钱，上三等户更许增给。从这里，可见
青苗钱的作用，更有利于物力高的上三等户，兴修水土之利，使四方田事加
修，以发展生产。对贫下户和客户的帮助，在解决口粮问题，企图保证农村
劳动力的再生产，间接也是为了发展生产。而打击的对象则为一向放高利贷
的兼并之家。
跟青苗法联系着的是农田水利条约。农田水利条约的颁行，后于青苗法
者仅两个月。它的主观上的目的是：开垦荒地，兴修水利，改善农业经营，
发展生产。主要依靠有物力的上三等乡户和自耕农民自力举办开荒水利事
业，政府负责组织和监督，并在经济上用常平钱谷，依青苗钱例，适当地补
助他们。原条约见宋会要稿第一二一册食货一，又重见同书第一五五册食货
六三。文繁不备录。
按照农田水利条约，主要有五项内容：（一）农田水利包括“土地所宜，
种植之法”。“荒废田土”的垦辟，“陂湖河港”、“沟洫”、“圩垾堤堰”
的兴复创修，水流的“均济疏通”，等等项目。（二）上项工程由地方官或
群众提出计划，绘图申报，上级核定后施工。如发觉有疑问，另派人复查研
究，然后决定。（三）有关几个州的大水利工程，另外报告中央政府，由中
央决定。（四）农田水利工程，由民力自办。工役浩大，民力不能给者，政
府用常平广惠钱谷借贷，依青苗钱例纳息。再不足，许有物力人出钱借贷，
照例出息。（五）兴修有功，酬奖；应出人工物料而不备，应照期举办而不
办，都要处罚。这里可以看得非常明白：农田水利的兴修人受益人，主要是
掌握土地并有一定物力的上三等乡户。有土地的自耕农民，即四、五等贫下
户或客户，也可以从农田水利取得一定利益。政府补助或兴修农田水利，用
的是常平广惠钱谷。这种钱谷的借贷，实即青苗钱谷的借贷，按青苗法，一
等乡户，一次可请贷十五千，余钱更许增贷，目的也是“兴水土之利”，“使
田事加修”。而农田水利条约则这样说道：“应有开垦废田，兴修水利，建
立堤防，修贴圩垾之类，工役浩大，民力不能给者，许受利人户于常平广惠
仓系官钱斛内连状借贷支用，仍依青苗钱例，作两限或三限送纳。”两相对
勘，实即一件事的两面，农田水利是政府鼓励垦荒和兴修水利，而常平给敛
则为政府对垦荒和兴修水利的经济支援。兴修农田水利，斗争的对象，为命
官形势之家。条约里曾提到，“或水利可及众，而为之占擅，。。可以相度
均济疏通”，指的是占擅水利、妨碍均济的形势户。熙宁六年（公元一○七
三年）五月戊申，诏：“创水磑碾碓，有妨灌溉民田者，以违制论，不以去
官赦降原减。”程昉在共城开御河，“颇废人户水磑”。这些事例，都足以
说明对形势户霸占水利的斗争（并见续通鉴长编纪事本末卷七三）。而这也
是跟青苗法的精神一致的。
我们从上面的简要叙述，可以这样理解：（一）在阶级关系上，突出地
表现了非品级性的以物力著称的一般庶族地主同命官、官户、兼并之家等品
级性地主阶级的矛盾，新法是想以国家法权更进一步地实现杨炎的“人无中
丁，以贫富为差”的想法，而这和封建的等级制的身分特权是相矛盾的。（二）
王安石的“公”这一概念是皇权，“民”这一概念是农村的下等户或客户，
因此，在新法中就露出皇权和豪权争夺劳动力的矛盾。（三）物力高而封建
特权低的三等户以上的庶族地主在当时是有经济地位的一个阶层。在皇权被
豪权所威胁的宋代，这一阶层走上政治舞台，其与最高地主的联合而排击豪
族地主的典型政治斗争，就表现在新法、反新法的斗争中。（四）王安石注
意的是物力户，而打击的是形势户，这就不能不和封建法权发生冲突，皇帝
也是不能不怀疑的。杨龟山集卷六，有两条神宗和王安石关于爵禄和等级制
的问答，便可以作证。王安石以爵禄可以随意升降，等级上下不必常处于不
变地位，曾遭到杨龟山的反驳，说王安石的忽视等级的天命决定论，是“谬
悠荒唐之说”，是破坏封建制法权的举措。总之，新法所代表的阶级性是异
常明白的。在阶级矛盾的夹缝中，王安石必然要走向悲剧。文彦博对神宗说
的，陛下应在和士大夫处或和庶民处之间选择一条路，这话是富有煽动性的。
（二）保甲法
熙宁三年（公元一○七○年）十二月，中书言司农寺定到畿县保甲
条制，诏并从之。于是始联比其民而相保任。兹录宋会要稿第一七二册
兵二，条制原文如下：
“凡十家为一保，选主户有心力者一人为保长。五十家为一大保，
选主户最有心力，及物力最高者一人为大保长。十大保为一都保，选主
户最有行止心力，材勇为众所服，及物力最高者二人为都副保正。凡选
一家两丁以上，通主客为之，谓之保丁。但二丁（“二丁”，续长编作
“推”，长编纪事本末作“十五”）以上皆充。单丁老幼病患女户等，
不以多少，并令就近附保。两丁以上更有余人身力少壮者，并令附保。
内材勇为众所服，及物力最高者，充逐保保丁。除禁兵器不得置外，其
余弓箭，并许从便自置，习学武艺。
“每一大保，逐夜轮差三人于保分内往来巡警。遇有贼盗，画时声
鼓，报告大保长。以下同保人户，即时前去应救追捕。如贼入别保，即
递相击鼓应接袭逐。每捕捉到盗贼，除编敕已有赏格外，如告，捉到盗
徒以上，每名支赏钱三千，杖以上支一千。以犯事人家财充。如委实贫
阙，无可追理，即取保矜放。”（以犯事人家财充至取保矜放共二十二
字，续长编纪事本末、宋史兵志并缺。）
“同保内有犯除强窃盗，杀人放火，强奸略人，传习妖教，造畜蛊
毒，知而不告，并依从伍保法科罪。其余事不干己者、除依律许诸色人
陈告外，皆不得论告。若知情不知情，并不科罪。
“其编敕内邻保合坐罪者，并依旧条。及居民添益（“居民添益”
四字，续长编及续长编纪事本末并作“居停强盗”）三人以上，经三日，
同保内邻人不知情，亦科不觉察之罪。保甲如有人户逃移死绝，即仰具
状申县。如同保人户不及五户，即听并入别保。其有外来人户入保居止
者，亦便仰申县，收入保甲。本保内户数虽足，且令附保收系；候及十
户，即却令别为一保。
“若一保内有外来行止不明之人，须觉察收捕送官。
“逐保各置牌，拘管人户及保丁姓名。
“如有申报本县文字，并令保长轮差保丁赍送。”
保甲之议，始于同管勾开封府界常平广惠仓兼农田水利差役事赵子几。赵子
几的原意是通过保甲，使“富者逸居而不虞寇劫，恃贫者相保以为存。贫者
土著而有所周给，恃富者相保以为生。使富贫交相亲以乐业者，谓无如使之
相保之法也。”（续长编卷二一八熙宁三年十二月乙丑条）周礼：“以保息
六养万民，。。四曰振贫，。。六曰安富，”与赵子几的贫富相保，贫富交
相妥协以乐业的意思正合。富者出钱，贫者出力，富者逸居，贫者土著，相
保相恃，相生相存，好一个利用古老的农村公社而调和阶级矛盾的改良主义
的手法！所以保甲机构就成为统治阶级镇压农民起义的工具。周礼详解申说
比闾族党之法，加以美化道：
“司徒乡遂之制，始于五家之寡，而终于万有二千五百家之众。居
虽异室，而从容若一家；体虽异腹，而和合若一心。司徒以安之，则相
为恺悌焉，司马以用之，则相为忧患焉。由而行之，至有不知其所以然
而然