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官场文化与潜规则(又名:道破天机)-第65章

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关。
 究其实质,立法权应当是人民代表大会的主要功能和核心权力,监督权只是人民代表大会一个相对次要的功能。但是在没有宪法法院的前提下,监督权也是宪法实施的最后保障,同样是一个绝对不能少的功能,否则中国的宪法之治就会失去平衡。当然,人大的监督职能只能体现在违宪审查和对重大事件的调查上,绝对不能越俎代庖,行使司法机构的职权。
 《人大监督法》的出台,避免了宪法条款中相关监督措施流于形式,唤醒了宪法监督中的一些“休眠条款”,进一步明确了人大常委会作为宪法实施保障机关和监督机关的职能。
迄今为止,一路踌躇走来的中国各级人民代表大会逐步享有了立法、国家机构设置、人事任免、预决算审议、违宪审查等权力。从权力设置的框架上来讲,已经日趋完备,具备了“主权在民”的宪政特质。透过《监督法》的出台,可以预见各级人民代表大会日渐走出“橡皮图章”的舆论阴影,逐步向国家根本权力机构回归。中国共产党作为执政党,正逐步转变既往的党政不分、以党代政的权力模式,向提纲携领的政治性领导转化。
 在《监督法》的实施过程中,将会涉及到人大监督职能与党政领导职能的“对接”问题,对此需要做前瞻性的制度设计安排,以保证在上述权力模式的转变中,“主权在民”原则的落实。如果出现“各说各话”,法律的效力将会大打折扣,党和政府在民众心中的威信也会由此而严重受损。
从《监督法》的出台不难看出,中国现行的法律框架并非和现代民主宪政体制不相兼容。恰恰相反,中国宪法确立了“主权在民”的宪政根基,技术性和细节性问题只待时日即可解决,完全有可能在法制发展的总体演进中实现依法治国,使法律成为治理国家最高权威的手段。
 目前亟待解决的问题是,中国各级人大仍然实行的是“议行合一”的制度设计。“议行合一”是法国大革命时期发展出来的一种政治执行模式,是和当时的法国小城市的直接民主制度相适应的。
 “议行合一”的典型特征,就是很多司法和行政官员容易利用自己的代表身份为部门利益寻租,人大会议很容易开成干部会、领导人的工作布置会和汇报会。由于各级领导干部与会,人大会议更象是行政会议,代表中身份差异悬殊,普通代表就会缺少话语权。领导干部当代表不利于人大开展监督,不利于改变人民代表大会这一立法机构行政化的趋势,更不利于在人大会议中营造民主氛围。
 基于“议行分开”的理由,有必要逐步改变各级人大代表的构成,行政官员、司法官员和军人等国家工作人员不应该兼任人大代表。不仅如此,还要推行人大常委会的专职化,使常委会成为真正的负责任的立法机关,使其有充分的时间进行调查研究,成为职业化的代表。
 
 从监督法的具体条文看,它并没有创设新的权力监督体制,而是以现行宪法和法律所规定的政体设计为依托,将已经形成普遍共识、且具有广泛实践经验的监督原则和机制上升为法律,系统规范了人大常委会对“一府两院”的监督内容和程序。因此,监督法的实施具有良好的制度基础。 
 权力是一柄双刃剑,任何权力都必须受到监督。这些世界通行的民主法治理念,已为当今中国所接受。自2004年以来,国务院部署全面推进依法行政,推进执法责任制,最高法、最高检相继部署“司法公正”、“司法为民”,试图全面提升内部监督的空间与力度。而监督法的出台,无疑是加强外部监督的标志性事件。事实上,正是对“一府两院”权力的戒备,形成了当下的人大监督框架,也催生了监督法的诞生。然而不可否认的是,在现实的监督实践中,却普遍存在着监督乏力的现象。例如,监督机构对监督权怠于运用,监督手段过于单一和松懈,以案头工作和公文旅行代替深入实际的监督,监督过程中鲜见“硬碰硬”的勇气,对监督对象缺乏一查到底的信心等等。多年来,现实中成功运作的预算监督并不多见,质询、撤职等刚性监督手段的运用更是少之又少。上述现象在很大程度上影响了人们对权力监督前景的判断,也正是基于这种心理积淀,使得不少人对新出台的监督法能否良好实施抱着谨慎态度。 
 现实中人大监督的质量为何没有达到理想境界?其根本原因缘于“中庸”的权力观念,监督有心而无力或是无心又无力,致使监督体制运作低效、转动失灵,导致现行宪法制度下的监督体制难以发挥作用。因此,以完善监督程序为主要特征的监督法的出台,固然能推进人大监督的前行,但人大监督要真正实现质的飞跃,还有待于自身的勇气和努力。 
 监督法草案提交三审后,最显著的一个变化是,监督法的定位,由原来的规范人大及其常委会的监督工作,“缩小”为规范人大常委会的监督工作。法律名称亦随之发生变化,至出台时最终确定为各级人大常委会监督法。这一重大改变,被视为是一个切合实际的立法抉择,其主要理由是,各级人大每年通常只开一次会,不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督,按照宪法有关规定,这种经常性监督的职权恰恰是由人大常委会行使的。此外,近些年各地方为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的,也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题上。 
 人大监督如何“既不失职,又不越权”,是监督法必须合理权衡的核心问题。在立法过程中,坚持党的领导、依法行使监督职权、集体行使监督职权等重要原则并无大的争议,并最终体现在监督法中。 
 据全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰披露,监督法的立法争议,“主要是关于监督的方式,一直存在不同的意见”。监督法草案二审过后,立法机关意识到,宪法和有关法律已经赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权,监督法不需要赋予其新的监督权。目前实践中的突出问题,恰恰是监督的形式和程序不够完善,立法重心应当侧重于此。 
 循着这样的立法思路,监督法以专章的形式,明确了各种监督形式和程序,分别是:听取和审议“一府两院”的专项工作报告;对计划、预算执行的监督;执法检查;规范性文件的备案审查;询问和质询;特定问题调查;审议和决定撤职案。 
 监督法的另一立法亮点是,将最高人民法院、最高人民检察院的司法解释纳入了备案审查的范围,并设计了相应的备案审查程序。此前,全国人大常委会委员长会议已经通过了《司法解释备案审查工作程序》,而监督法再次强调了这一机制。其深层原因则是,在司法实践中确实存在着一些司法解释与法律相抵触的情况,影响法制统一和正常执法,必须通过合理的机制予以监督和控制
 事实上,以制度形式提升监督实效,是监督法一个重要的价值追求,而反馈、跟踪检查等经过监督实践检验的机制亦因此入律。
 制约权力是现代民主政治的基本原则。在我国现有的国家权力监督体系中,与党纪监督、行政监督、司法监督、民主监督、舆论监督、社会监督等监督形式相比,人大监督是代表人民进行的监督,亦是最高层次的国家监督。 
 近年来,各级人大的监督实践发展迅猛,在社会上引起了强烈反响。但不可否认的是,监督乏力、监督缺位、监督虚置等弊端,在人大监督实践中还不同程度地存在着。出现这种情况的一大原因是监督制度不尽完善,而监督法的出台,势必大大缓解监督实践所遭遇的困境,而且监督法注重程序建设的特性,也将大大提高人大监督的可操作性。 
 各级人大常委会如何把握“既不失职,又不越权”的界线,既敢于监督,又善于监督;“一府两院”如何培育和提升民主观念,自觉接受人大监督;执政党如何支持人大依法开展监督,社会大众如何参与人大监督……诸如此类的问题,都将在监督法的实施过程中浮现出来。可以预见,与监督法的制定相比,监督法的实施将更加考验方方面面的勇气和智慧。 

 监督法在总则一章中明确规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开。” 公开,本身就是一种政治推动力,人大监督内在的法定威力与监督公开后外来的舆论动力融为一体,必将产生民主和法治的合力。从这个角度而言,监督法所确立的监督公开原则,无疑是我国民主政治发展的重大制度创新,意味深长,值得期许。 
 值得注意的是,监督公开不仅在监督法中体现为一个基本原则,也细化成了许多具体条款,根据监督法的有关规定,人大常委会实施监督的情况,“一府两院”接受人大监督的情况,都要向人大代表通报,并且向社会公布。这些相关规定,一方面为各级人大常委会监督公开、为人大行使职权的公开化提供了丰富的制度支持,另一方面,也为人大监督公开化设定了义务性要求。可以说,对各级人大常委会而言,监督公开的制度设计,意味着权力与义务同在,动力与压力并存。 
 从历史的视野观察,监督法关于公开性的制度设计并非一时心血来潮,而是有着丰厚的实践积累,是一个深思熟虑的制度选择。 
 制度分析原理告诉我们,任何一个公共权力机构,社会的外在政治压力是其公正有效运作的根本保障。人大既有监督宪法和法律的实施、监督“一府两院”工作的权力,又有接受人民和社会监督的义务。作为最高监督层次的人大监督,依法在“玻璃房子”里运行,必将催生民主和法治的威力。

 市场经济的发
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