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在于，后者是一种自上而下的监督制约手段，即是上级或者同级党组织对犯错误或者不称职的干部作出的纪律处分或者组织处理；而前者是自下而上的监督制约手段，，即是由党员、党的代表大会代表或者党的委员会成员向党的组织提出罢免或撤换不称职干部的要求，有关党组织按程序受理并作出决定的制度。
所谓民主选举制度，其实质包含两方面的内容，一是民主选任，一是民主罢免，只有民主选任，没有民主罢免的领导干部决定制度，实际上是一种存在重要缺陷的跛脚制度，只有二者结合，才是一种比较完善的民主决定领导干部的制度。
这是一项在作用上属于重中之重，而在落实和执行上则属于难中之难的制度。最大的难点是党的代表大会尚未实行常任制。目前对党内领导干部的任免，实际上是实行的“双轨制”，即，在党代会期间，由选举产生党的各级委员、常委、副书记、书记；而在党代会闭会期间，则是由上级党组织任命。这就给党内罢免制度的实施带来难度，因为罢免的对象只能是其所选举产生的对象，由上级党组织任命的对象，是不能用罢免方式处理的。
中共中央8月6日发布了关于领导干部任期、交流和回避的三个文件。其中关于任期的文件被看作是最重要的一个，直指地方官员在任期内频繁调动的弊端。近年来干部不按任期的频繁调动日益增多，这是对人大选举的不尊重，同时也使得地方组织法遭遇尴尬。
一些内在驱动促使官员希望频繁调动：按规定，一个官员提拔到上一级职务一般需要至少两个以上本级职务的任职经历，五年干一个职务和五年干两个职务相比，后者显然能更快地满足上述条件。由此产生的后果是，各级干部的行为越来越短期化，热衷于见效快的政绩工程，而且对其无法考核。
频繁调动同时助长了官场的不良心理：任期内干一两年就提拔或者调动的干部，大家认为有本事；对干部任期满了才提拔的，大家会说他是轮到了才提拔；对个了任期还没有提拔的，大家又会认为这个干部要么有问题，要么上面没人。
事实上，同一个“任期规定”对于不同的官员群体解决的则是不同的问题。对于市县党政官员来说，解决的是任期过短的问题，而对于省部级的高级官员，则是要防止任期过长、流动速度慢的问题。具体说，如果是一个省长，那么他最多只能在这个位置上干两届10年，10年后必须“交流”到别的岗位——这种交流可以是提升，去外地做省长或者在本地任省人大主任。如果是同级调动，这个正省级官员则只能再干一届5年，5年后，如果还没能继续升迁，他将被要求退出领导岗位。
在中国，一位优秀的德才兼备的县处级官员步入正部级党政领导干部序列到底需要多长时间？在县、市、省甚至更高级别的党政领导顾问上最多能干多长时间？这个对官员仕途命运的疑问，长期以来充满不确定性。
这种“不确定性”常常会出现两个极端：一是县、市一级的干部职务升迁、岗位变动迅速、频繁，更不乏某些干部因为某种因缘而奇迹般的得到“火箭式”的提升；二是步入高级领导干部序列后，干部的任职时间、岗位、属地经常出现凝固不前的稳态，能上不能下，能进不能退，甚至“官满为患”。
中共中央8月6日发布了关于领导干部任期、交流和回避的三个文件，对县级以上党政一把手的任期、交流从时间到空间明确界定上下限，这显然是对“一把手”的权力进行真正的限制，将有利于进一步打破领导干部终身制。
事实上，越到高层，干部队伍越稳定，基层则反之。一市一县党政正职十年七任、甚至十年八任的现象并不少见。今后在干部提拔任用过程中，“小步快跑”和“越级提拔”的将越来越少，而“稳步推进”，至少干满一个五年任期将成为官场常态。
任期制解决的是领导不到年龄不退，或者在任期内频繁变动太多的问题。任期制与领导干部年龄不画等号。实际上，严格执行领导干部任期制对提高党的执政能力十分重要，否则，对执政党来说长期不守信用很危险。
制度的刚性设计应该进一步加强。即使如此，事实上还是难以避免选“喜欢的人”这样的事情发生，要公平公正地选人，是不是制度设计就能完全解决的问题？对组织部门来说，选任干部时应该严格比照“尺度”，也就是按照规定动作执行，控制人为可能操作的空间。
中共中央8月6日发布了关于领导干部任期、交流和回避的三个文件，在某些具体操作的程序安排上，仍然存在不明确、不周密的地方，仍然有可能被执行者“自由量裁”。
例如《党政干部交流工作规定》第21条规定：“任何人不得借干部交流进行打击报复。”——但对于何种行为属于打击报复，文件未有明确界定，这使得此一禁令事实上难以得到正确推行；又如《党政干部任职回避暂行规定》第13条规定：“领导干部有需要回避的情况不及时报告或者有意隐瞒的，应当予以批评，情节严重的进行组织处理。”——其中何种情况属于“情节严重”，需要进行何种“组织处理”，也似乎语焉不详。
法规的程序设计本身要包含相互制衡的内容，使法规的贯彻落实易于被监督——不仅易于被权力体系内相互制衡力量监督，也易于被权力体系外普通民众监督；不仅要“以吏治吏”，也要“以民治吏”。前者要求法规设计必须具有分权的特征，后者要求法规明确规定各项操作，都必须在群众的监督下公开、透明地进行。
这次颁布的三项法规，其负责组织实施、监督检查、受理举报申诉，进行制止纠正的都是同一部门，即拥有干部管理权限的各级党委及其组织（人事）部门。这种缺少分权制衡的程序设计，事实上要求权力自己监督自己，显然不利于法规真正有效地落实。与此相应，法规的操作权力集中统一，对操作的公开、透明也没有作出硬性的规定，显然也不利于群众的监督。
中共作为执政党，“党管干部”是实现党的领导必须坚持的一项根本原则。而另一方面，共产党作为最广大人民群众根本利益的代表，“党管干部”的原则应当与人民群众公认的原则相结合，也就是说，党在管理干部的过程中，要重视和体现民意，实现民众对干部任用的知情、选择和监督。
精确性不够，缺少分权制衡的程序设计，不重视操作的公开透明，是中国许多制度、法规的通病。干部选任不能真正摆脱“少数人选人”与“在少数人中选人”的模式。
法制要真正产生作用，还有赖于权力体系内外均衡力量格局的培育。如果有好的制度和法规，却没有好的程序来保证贯彻落实，那么，设计得再缜密的法规、制度都可能被任意解读、歪曲、甚至视若无物。
第二十二章 改革
22。1官与改革
改革的需要，是根植于中国社会的现实进程之中，无论是内部现实问题层出不穷，还是外部制度竞争的压力，都使政治改革成为一种迫切需要。迫切需要被强行压制，是因为存在另一种更迫切的需要、另一种更严重的隐性危机：保持基本稳定的需要，对于政治转型过程极其极端化后果的担忧。
社会的大转型，成功的要决在于整个过程中保持稳定。
改革的最大难点就在于利益的重新分配，从上到下莫不如此。
在中国，任何一项改革，都必须得到最高掌权者的支持，都要得到尽可能大的权力，否则，你将一事无成。
古今中外，任何改革必然是对既得利益格局的重新洗牌，受益者自然拍手称快，而受害者必然竭力抗拒。
中国历史上的历次改革，从商鞅到张居正，多以经济改革为主，以吏治作为改革的主要内容范仲淹是第一次。从中国的历史看，任何一次改革，只要触及到既得利益集团，便如同与虎谋皮，没有一次不是以失败而告终的。将用人的权力，交给一两个官员，势必会造成“用人惟亲，用人唯我”的长官意志，造成托关系，走后门，巴结上司，献媚权势的歪风邪气。没有体制外的监督，休想触动官场腐败的一丝一毫。
当时的官场，不论有德无德、有才无才，有能无能，熬年头，拼资格，只要没有什么过错，不愁不能升迁。所以范仲淹的吏治改革从一开始就注定了必然失败的命运。因为这次改革触及了庞大既得利益集团。
任何一个王朝、一个国家、一种制度，给它带来灾难甚至最终导致灭亡的“忧患”，几乎是同这个王朝、这个国家、这种制度与时俱生的。这如同一个人，在他诞生的同时，导致他死亡的基因已经潜伏在体内了。
一个政权应该在它还能基本控制局面的时候，在软力量和硬力量都相对强大的时候，果敢地即时地向社会让步，这样掌握改革和社会发展的主导权。软力量一旦丧失，硬力量的强大也就没有意义了。因为一个政权的长久维持不可能单单凭借硬力量。一个传统政府能否成功转型，根本上取决于能否留住人心；而能否留住人心，又取决于能否把握时机。在历史转折关头，人心往往稍纵即逝。
改革不同于革命，二者最大的不同在于：改革是在保持社会稳定的前提下进行的政治秩序改良。社会稳定的前提是社会结构的稳定，尤其是社会力量对比的稳定。这意味着改革是在原有力量对比基础上进行的，一定的力量对比格局决定着一定的利益分配格局。在改革的过程中，由于强势群体仍然强势，他们掌握了各方面优势资源，有能力左右改革走向。伤害强势群体根本利益的改革必然被阻止，只有由弱势群体承担主要成本的改革才可能比较顺利推进，因为后者无力保护自己的权益。
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