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是阳奉阴违就是公开无视法律和政策。
造成开发区问题的主要原因，首先是各级政府的权力缺乏制约和监督，具有乱圈地、乱占耕地、危害公民权益的能力。一是当政府侵犯相关公民权益的时候，公民无法通过正常的司法或者行政渠道保护自己，而新闻言论的自由空间狭窄等，也使得权力缺乏社会制约；二是土地集体所有和国有为肆意圈地提供了制度空间。
其次，各级政府在开发区问题上有着千丝万缕的经济利益和政治利益，这就成为政府积极运用手中权力的动力源。
再次，也是最重要的，那就是现行党政混合下的集权模式很难实现国家在宪法和法律下的统一。所谓政令不畅的问题，不是一句简单的中央权威不足就能够解释得了的；当然也不应该把问题的解决归结到一句简单的加强中央权威。事实上，一个法治国家，各级政府依照宪法和法律都拥有自己的权力，不得随意侵犯剥夺，也就是说，各有各的宪法和法律下的权威，许多地方事务并不是靠加强中央权威来解决，而是地方自身就能够解决的制度和机制。
按照宪政民主原则创新宪法，清晰党政关系，建立纵向和横向的权力分立和制衡机制，形成社会对政府权力的制衡机制，从而确立宪法和法律的权威，这才是长远之计。
如果在这个根子问题不能有制度性的突破，运动式的治理整顿，只不过是给有关部门提供了强化自己权力的机会，可是级别越高、权力越大，并不等于越公正和正确，结果可能是按下葫芦起了瓢。更何况，运动式的常抓不懈，并不具有行政上的可操作性，必然是紧一阵松一阵，也就非常容易形成恶性循环。
提高工作效率，保证政令畅通，也许是集权者令人同情的理由。选择集权固然有利于高效，可也隐藏着危害，而且这种危害比一时的高效要大不知多少倍。
比如大跃进时期，从当时的情况看，政令确实畅通，效率好象挺高，可最后的结果是大家不堪回首的。那时，政令是何等畅通，可这种政令就象上游的水，不经任何过滤，就流进了老百姓的水管里，里面的泥砂不可避免。
政令畅通固然重要，可这政令要利大于弊才好，如果只顾效率而不管利弊，只能给国家和民族带来灾难。
谁也不是圣人，哪个掌权者都可能作出过错误的决策。有一个机构能够防止错误的决策生效，那是民族的幸运。可惜一个人一旦到了最高的位置，常常自我感觉特别好，不相信自己会犯错误。何况在专制体制下，就是犯了天大的错误，别人也对他束手无策，这也许就是专制体制的最大弊端。
有一个约束机构的存在，才能避免灾难的发生，才不至于不可救药。虽然，有时好象耽误点时间，但从长远看，有益无害。
各种利益集团从中作梗，地区的利益、小集团的利益、个人的利益，都让最高领导的意图难以畅通无阻。
自我例外危害政令畅通
没有政令畅通，就不会有政策的有效执行。现在一些地方和部门对政策执行是合意的就执行，不合意的就不执行，而合意和合意的标准，并非人民意愿，而是个人好恶，领导“政绩”或者少数人的利益。
对政策的选择性执行，往往有一个看似因地制宜的理由，就是自称情况特殊，属于例外，可以不按规定办事。“自我例外”成为一种消极抵制政策的托词。
所谓自我例外就是这样，足以让国家政策在一些地方和部门消失无形。自我例外披着 “因地制宜、求实发展”的外衣，视认真执行政策为“一刀切”，表现为有令不行、不禁不止，各搞一套，根子在于简单化的地方利益和错误的政绩观。一些地方和部门之所以喜欢自我例外，是因为变通性地执行某些政策或者干脆不执行某些政策，可以比别人发展得更快；事实上却可能使经济运行失去控制，产生结构性问题，为长远发展埋下隐患。
因地制宜，实事求是，根据地方的实际情况求发展，是完全应当的。各个地方有各个地方的特性，这也是客观的。但就政策执行而言，特性与差异的存在，应当说对如何更好地执行政策提出了要求，而不是为各自为政提供了口实。
任何一个地方和部门都有其特性和差异。可以设想，如果特性和差异足以成为将政策束之高阁、自行其是的理由，那么哪个地方和部门都可以认为自己是政策规定的例外情况。如果所有的地方和部门都来享受这种“普遍例外”，国家政策岂不变成空中楼阁，一纸空文？
显而易见的是，那些对各项政策自我例外的地方和部门，并不认可下属对自己的重大决策采取自我例外的对待。因为他们很清楚，如果下属这样做，重大决策就不会得到实施的可能性。然而，自我例外的病毒是这样传染的：一个地方或者部门对政策采取自我例外的态度，也就很难避免下属对其重大决策各自自我例外。所以，我行我素、有法不依、有章不循的现象就会在一些地方和部门蔓延开来。
虽然自我例外之风较多地出现在一些经济政策、社会政策方面，但根本还是涉及到政治风气，所以它不单是一个经济问题、社会问题，而且是一个政治问题。自我例外的风气，助长诸侯经济的声势，也使一些地方和部门侵染政治上的山头主义、宗派主义。
行政执行力是执政能力的重要方面，政令畅通是行政执行力的基本要求。自我例外普遍，政令畅通就毫无可能。一个国家部委官员曾经感叹政令不通已经达到政策“有时出不了中南海”的程度。自我例外现象听之任之，国家改革与发展的各项决策就无法落实，中央政府的权威将受到挑战，一些地方和部门就会成为“政绩工程”的推动者，所在地区或者部门将变成各种既得利益集团的展开利益最大化角逐的舞台，人民的长远利益和具体利益会在政府的工作中被忽视。
19。3 关于央地关系问题
中央与地方的关系包括：中央与地方的权力分配，即中央集权的程度问题；中央对地方的控制问题，包括控制能力和控制手段等，其中包括中央对地方的监督问题。
从隋朝开始，中央对地方的控制加强了，地方的用人权、司法权集中到了中央，中央要管的事情越来越多。
由于国土开发，各地经济的发展，郡县越来越多，全都由中央直接管辖越来越困难；因此，有了在中央与州之间增加一级行政机构的趋向；另外则反映了郡县之上这一级如果具有完整的军政财权，就有可能成为与中央对抗的力量。
中央与地方的关系，在不同的历史阶段中呈现着不同的态势；特定的历史时期内中央与地方的关系，首先涉及的，应该是当时连接双方的信息渠道问题。在中央与地方显然存在着利益差异与冲突的根本性前提之下，对于信息占有的非均衡状态，由于不同的时间地域、由于多种因素的互动，而呈现出复杂波动的情势。是否能够及时掌握充足可靠的基层信息、了解地方动向，是否能够及时下达朝廷意向、保证政令畅通，直接关系到中央集权政体的效能，关系到是否有可能自上而下把握国家的统治命脉，无疑至关重要。
如何有效地实施国家对社会的政治控制，同时使中央政权与地方政权之间保持一种平衡的关系，是国家政治的一个课题。
传统国家政治的实质，在于控制社会资源。大体上说，国家所要控制的社会资源可分为两类：一是物质资源，一是人才资源。前者是维持皇帝和政府生存与发展的物质基础；后者是政府人员的来源。然而，国家对社会资源的控制必须有一个前提，就是维持社会的秩序。因此，以行政为职能的政府，承担着三个方面的任务：一是维持社会治安；二是向社会征收赋税；三是从社会选拔官僚人才。这三个方面是互相依存的。从本质上说，从社会中选拔官僚人才是其首要任务，因为，只有具备了行政人员，国家机器才能运转。
中枢的管理又被官僚习气所掣肘，这是中央集权很难避免的结果。中央对很多边远县份的实际情况无法直接获知，只能依赖地方官的报告。这种文书从地方送达中枢就常常需要一个月。
凡是发生事故，中枢是否能作深入的调查研究无关宏旨，上级总是可以归罪于下级地方官。周密的调查既费周折，而如果受罚者又提出证据为自己辩解，如所出事情，是在他到任之前就滋生，或者其差错在于邻府邻县，或者由于上级指示错误，则法庭也无法结案。案悬不结，责任不明，必将破坏全部文官机构的规律，失去以后赏罚的标准。
因之，我们的政事，往往注重体制的安定，而不计较对一人一事的绝对公允。牺牲少数人，正是维持大局的办法。人事考察条例，也就是从这里着眼。按照规定，四品以下的地方官三年任满应当入京述职，由皇帝及主管部门核定他们政绩的优劣。但是全国有一千多个县，任何精明强干的人事官员也无法详细知道他们的具体政绩，而只能在大节目上斟酌一二。
京官六年一考核，名为“京察”，考察也很难根据实际能力和成绩，而大抵是视其人事应付能否得宜而有其上下高低。京官对这种考察总是战战兢兢，因为一旦得到一两个不良评语，则一生事业可能立即付诸东流。明朝历史上最严厉的数次考察，曾经使两千多文官停职降级。在当政者来说，没有这样的办法，朝廷上就无法去旧迎新；在被考核的文官来说，这样大批的斥退的确令人寒心，于是他们更要互相照顾，以作为保护安全的必要手段。
各式各样的社会关系也使他们结成小集团。出身于一省一县，是为“乡谊”；同时考中举人或者进士的是为“年谊”；同年的举人或者进士就象学校里的同班一样，在原则上有彼此照顾的义�