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官场文化与潜规则(又名:道破天机)-第173章

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国家级的信访接待单位没有足够的人力和职权,不可能调查上访者的冤情是否属实;在工作流程上,还是会把问题转回当地政府部门处理,所以也有人把信访办称为“信转办”;于是问题又回到了起点。
根据信访部门的统计,上访问题90%得到了解决;而社会学家的统计表明,上访问题得到解决的,连千分之一都不到。
中国的上访呈上升趋势,上访问题积重难返,已经形成三个怪圈:
怪圈一:循环上访。一次次、一层层上访。一次次、一层层批转,例行公事,衙门作风,终点又回到起点。问题始终得不到解决,甚至还因为打击报复等原因造成事态的进一步恶化。重复上访、越级上访和集体上访由此而生。
怪圈二:“幸运上访”。上访、再上访,不断上访,终于幸运地遇到某位高层领导的关注,哪怕是只言片语,雷厉风行下来,甚至钦差大臣出动,一切问题迎刃而解。由此造成越重视上访,上访越严重。而高层领导的干预,虽然在个案上有助于公正,这一方式却是非法的,流风所及,将会导致更多不公正的隐患。凡此种种,又构成一个新的怪圈。
怪圈三:纠缠上访。不排除有少数上访诉求是过分的、无理取闹的,或者是政府职责以外的。极个别上访人员甚至由于自身原因或者长期压力,具有偏执倾向不可理喻。而中国有一个不成文的规定,哪个地方发生上访,特别是进京上访,这个地方就被认定为“社会不稳定”,有关官员将会面临严峻的“一票否决”。于是地方当局有时候可能为原则地屈从于上访压力,迁就上访诉求,暂时图个息事宁人。有人发现了这个秘密,加以利用,制造事端,纠缠不休,又构成一个新的怪圈。
这三个怪圈是环环相扣,有怪圈一才有怪圈二,又引起怪圈三。但归根结底,背后隐含的逻辑前提,是一个“青天假设”。
很多上访诉求的矛头指向地方、部门和基层当局的擅权、滥权行为,对此,一个貌似有理的推论是要求进一步加强集权,这恰恰是一种南辕北辙。权力的逻辑决定了上访的逻辑。当权力的合法性更多地来自于“上面”,上访成为别无选择;当权力的合法性更多地来自于“下面”,,下访也会不断多起来。至于擅权、滥权,与其说是分权的结果,不如说是集权的结果,在横向上和纵向上都是如此。
在横向上,权力过于向党委集中,特别是集中于党政一把手。权大于法,特别是党政权力干预司法的问题,严重伤害了司法体制的独立性,也导致司法的腐败、软弱和低效。本来是个解决纠纷的机关,却成了制造纠纷的机关;本该是个消除民怨的机关,却变成了积累民怨的地方。作为社会公正的“最后一道防线”,既然司法裁决的终局性和严肃性不能得到尊重,层层上访的现象就将永无休止。
在纵向上,权力过于向上集中,特别是集中于中央。权力自上而下,问题就会自下而上。因为地方官员的权力来自上级的任命,他首先考虑的是迎上所好,而把人民的诉求置于相对次要的地位,人民只能向上一级反映问题。上级比当地拥有更少的信息和更多的牵累,势必难以正确、及时地做出回应,乃至事态恶化到几乎不可收拾的地步,才能下决心,而这时可能已经失去了最好的处置时机。
如果领导无须对民意负责,那就向“领导的领导”反映,而“领导的领导”也不见得要对民意负责,于是只能寄希望于他是一位“青天”。“领导”的级别越高,“青天”的可能性就越大,于是乎层层上访,越级上访,而地方部门和基层官员哪怕是出于规避风险的考虑,平时也会倾向于无所作为,矛盾上交。
通过上访来解决问题,会损害司法权威。
基层党委和政府的不作为或胡作为,已经把越来越多的农村问题转移到中央。许多农民把向总书记和总理求助当成是最后的希望。实际上,过多矛盾向中央集中,而中央又无力一一解决,会导致中央政治权威流失。而在农民对司法救济、信访渠道都失去信心的时候,中央的政治权威将愈显珍贵,不可轻易流失。信访者在四处投诉而不能真正解决问题后,将导致中央政治权威的认同发生非常明显的变化。
信访体制不顺、机构庞杂、缺乏整体系统性,导致各种问题和矛盾焦点向中央集聚,在客观上造成了中央政治权威的流失。
大家对地方的腐败深恶痛绝,但对中央还抱有无限崇敬和信任,以为地方官员违法乱纪是背着中央的,中央知道了绝对不会容忍,定会为老百姓主持公道。哪里想到,中央所属各部委却安排那些不负责任的官员出面敷衍应付。后来才知道,中央各部委根本没有责成下级严肃查处的威能。
信访制度的存废问题引起了争论。一些人认为应该加强信访部门的权力。信访制度确实为一些问题的解决提供了机会和渠道,但是,如果上述建议得到实现的话,那将是中国法治进程的一个倒退。现在的问题不是如何修订《信访条例》或者出台《信访法》的问题,也不是如何加强信访制度建设,而是要不要取消信访制度。
历史的经验和教训表明,权力要在公正、法治的框架内运行,不在于建立重床叠架的政府机构,而在于政府主要部门之间的制衡相互,在于国家与地方之间责权明确、相互制衡。这是政治现代化的一个基本内涵。
信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法、弱人大、强行政,甚至一度是无司法、无人大、强行政的环境相适应的,本来在法律上来讲,任何级别的行政首长既不能对人大发号施令,也不能对法院指手画脚,但其实不然,几十年来,相对于行政机关、立法机关和司法机关缺乏应有的权威,在公众中缺乏足够的信用。如司法被认为缺乏公平、人大被认为是橡皮图章。这些导致宪法基础上设置的国家机关,整体上缺乏应有的权威和尊严,换句话说,也就缺乏公共信用。正是这种制度的结构性缺陷,导致国民遇到了问题就去找自己认为最管用的人或者部门。
这样,人们就形成了“越往上面官越好”的心态,在一些政策说法或者事例的引导下,越来越多的问题涌向北京,告“御状”往往成为许多上访者的最后希望。
其实,上级心里很明白,自己根本无力应付不断增加的上访,所以要把矛盾解决在基层。而上面越是宣传已经解决了什么上访中的疑难问题,就越会出现上访奔涌而来的情况。在越发显得下面缺乏公共信用和权威的同时,上面的压力就越来越大。这是个靠所谓加强信访机关权限所无法解决的问题。
随着时间的推移,上面解决不了,下面已经失去公共信用,那么在实践中不断获得教训的上访者,将对整个国家机器产生怀疑。一些人认为目前的信访制度有其不可替代的作用,把信访制度当成公民权利救济的最后一道防线。这是没有意识到,如果不能从大处入手,解决公共信用问题,就会陷入恶性循环。
道理很简单:如果觉得司法缺乏权威,就要有信访制度,但既然司法都没有信用,在同样的环境下,又用什么能够保证信访制度的信用和权威呢?如果政府自己不能相信司法的权威,又如何让老百姓相信呢?
当然,仅仅靠司法制度改革是不够的。国家制度是一个整体,政治现代化是整个国家制度的现代化。如果意识不到问题的艰巨和复杂,以为只需要强化某个机构就可以完满地解决上访问题,只能是徒劳。
就人大而言,不但应该避免在信访制度问题上表现出行政化倾向,而且更应使人大逐步演变为真正的代议制机构。比如,选民可以向具体的代表写信、与之见面等等,代表直接面对选民,由他们来代表选民,从而在制度上解决国民的利益表达渠道问题,减少街头表达的可能性。
就纵向的政府关系而言,各级政府之间必须权责明确,在宪法框架内独立地履行职责,承担责任,而不是现在依靠自上而下的行政压力来约束下级政府。仅仅靠官管官是管不过来的。应该使选举类官员的政治生命取决于他所在的行政区域的民意,应该相信人民群众。这样一来,通过制度性的权力和责任下移,使得地方都有自己良好的议会、行政、司法运作机制,民众在自己的地区就有良好的利益表达和权利保障机制,问题因此也就能够最大限度地消解于它所发生的行政区内。这不但理顺了各级政府之间的权责关系,也可以树立和维护各级政府的信用和权威。

16。6 关于部门立法问题
在中国,有不少法律是通过部门立法的形式出来的。如《邮政法》、《中国民用航空旅客行李运输规则》等等。在这种部门立法的格局下,少数利益集团难免会借立法之名最大限度的争夺自己的权利,也会以立法之名剥夺消费者的正当权益。
部门立法,实际上往往是把自己的利益放在里面,这是立法大忌,很多时候比无法可依、有法不依的害处还要大。法律既要保障公民的基本权利,又要分配调节各种利益,而首先应保护公民的基本权利,切不可限制甚至剥夺公民的合法权益。这就要求政府和立法机关必须正确定位,所有涉及公民权益的法律法规的制定与出台,必须由相对中立的立法机关来进行。这就要求各级人大必须发挥立法作用,最大限度的减少政府立法,防止政府立法中的部门垄断倾向,保证立法程序上的科学性和内容上的公正性。也就是说,部门立法格局不破,民众权益就难以在法律上得到保障。
行政部门、少数精英人士执掌立法话语权,是中国立法多年形成的一种“惯性”,也正是因为民众声音在一些立法过程中的稀缺甚至失语,使一些立法无法全面反映公民的利益和诉求,甚至
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