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第十二章 官与腐败
12。1 官与腐败
什么是腐败？人们似乎很难下一个明确的定义。所谓腐败，不仅仅是简单的行政或执法部门的官员贪污受贿的问题，而是渗透到整个社会当中的一种生活方式和行为准则。现代人为此创造了一个新名词——“潜规则”。各行各业都有自己的潜规则。
腐败，就是“公共权力的非公共运用”。
关于腐败的原因
腐败分两种：一种是一般性腐败，一种是绝对性腐败。民主制度也无法消除一般性腐败，而专制制度必然造成绝对性腐败。这两种腐败区别在哪里？一般性腐败源于人性内在的贪欲，源于道德自律的丧失，权力制度的任何缝隙都将孕育腐败的种子。而绝对性腐败则产生于权力制度，因为垄断性的权力制度本身就是腐败的最佳土壤。一般性腐败产生于个别的腐败分子，而绝对性腐败则产生于整体的制度。
现阶段腐败现象在一些地方和部门仍然比较严重的原因十分复杂：一是干部搞腐败从根本上看，是由于理想性念的变化；二是我国正处于体制转换、结构调整和社会变革的时期，由于一些领域中制度和体制机制还不完善，使形形色色的腐败行为有可乘之机，这是腐败现象易发多发的客观原因；三是一些部门和单位监督机制不完善监督缺位或者流于形式。这些主客观因素交织在一起，使反腐败斗争呈现出艰巨性、复杂性和长远性的特点。
归纳党内高中级干部腐败的制度性原因，大致有五条：
一是权力失衡。它的制度性遗憾，源于老祖宗们对共产党执政缺乏必要的实践经验。马克思提出的同时兼管行政和立法（即“议行合一”），被各国共产党沿用下来。由此，“一元化”的领导、“一把手”的体制、“一枝笔”的做法、“一言堂”的局面便相继产生和发展。世界各社会主义国家执政党的权力架构，基本沿用了“议行合一”的领导体制。这一权力模式的运行结果，不仅造成了党内权力的高度集中，而且造成了监督的缺失和制约的乏力。
权力失衡常常表现为“1”大于2＋3＋4。。。。。。由于党委定位于“议行合一”机关，将决策权、执行权集于一身，该分的权力没有科学地分，该合的权力没有合理地合。因此，什么时候应该用“民主集中制”去研究党内立法、决策问题，什么时候应该用“首长负责制”去决定党的方针、政策的执行问题，使党委书记常常大伤脑筋。如邓小平说过：“在加强党的一元化领导的口号下，不适当的、不加分析地把一切权力集中于党委，党委权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展”，“使我们付出了沉重的代价”。
由于执行权是最为经常、最为集中、最为具体的权力，由于执行权特别强调责任和效率，因此，即使是最民主的“班长”，在拍板的关键时刻，也不敢把自己的一票等同于普通一票，有时候必须等于或者大于“一班人”的票数之和。
“议行合一”的党委领导体制，使党内的立法权、执行权集于党委一身，造成党内权力配置失衡。党委既是决策机关又是执行机关，同时党内监督机关也在其领导之下，集党内三权应一体的党委，成了一级党组织中的唯一领导机关。党内权力实难平衡、党内民主实难发展、党内监督实难进行。
从党内权力配置来看，“议行合一”使党内权力严重失衡。党内立法决策权与党内执行权一旦合一，立法决策机关与执行机关必然混为一体，双方的相互制约关系必然被打破。党委实行“议行合一”的领导体制，党内就不可能设置独立的执行机关，党代会作为同级党的最高权力机关必然形同虚设。党委（主要是常委会特别是第一书记）由于权力过于集中，又方便好使，为保证执行的坚决有力，在决策上，多用首长负责制替代民主集中制；在用人上，多用“等级授权制”取代选举制。于是，党委无论在用人还是治事上，从决策到执行，要对就对到头，要错就错到底，其间无人能以纠正。因此，“议行合一”的党委领导体制下，“民主集中制”常常让位于“首长负责制”，成为党委书记首选的领导方式；这主要不取决于党委书记的个人因素，而更多地取决于体制制度的因素。
权力失衡还表现在权力的授予上。按理，党和人民是权力的所有者，各级领导干部只是权力的使用者。权力的所有者本来可以对权力的使用者进行有效的监督制衡，但由于缺少权力的回收机制，权力的授予通常成为一次性行为。现实情况表明，权力一旦授予，掌权者不仅拥有了权力的使用权，而且拥有了权力的使用权。之所以说掌权者在拥有使用权的同时也拥有了权力的使用权，是因为如果一个人的权力能够长期使用甚至终身使用，那么，权力在这个人那里，使用权和所有权也就基本上实现了合一。表现在三个方面：一是我们选拔干部程序之复杂，内容之繁琐，条件之苛刻，考察之空泛，用心之良苦，都出于授予权力的同时就没有考虑要收回权力。二是权力一旦授予，只要不病不死，不犯错误，权力就很难收回，突出的表现是干部能上不能下。权力之梯一旦准予通过，掌权者通常都会在不断拥挤的楼梯中论资排辈，拾阶而上。三是权力一旦被长期占有，通常会出现两种情况：其一，如果想让权力使用者交出权力，大多得用大一点或者实惠多一点的权力来换取；其二，长期占有权力者，通常会自觉不自觉地产生权力所有者的感觉，甚至会有意识或无意识地将权力转让、假借给他人使用。而这两种情况都能反映出有受权，缺收权的权力失衡状况。
二是管理失控。表现有三：一是靠“人管人”而非靠“制度管人”的随意性；二是“上有顶，下有底”的权力自由裁量的膨胀；三是“上宽下严，内松外紧”的管理不到位。其核心就是党内民主发展缓慢和党内制度建设的滞后。理论上，应该靠党内民主制度来管理党员，但实际上却选择了行政化管理模式。行政化必然讲“层级”管理，党内就搞级别；行政化，必然讲命令，党内就强调履行义务多而保障党员行使权利少。所以，有人哀叹说：生（提拔）有人（组织部）管；死（处分）有人（纪委）管；中间（如何保证权力安全运作）无人管。
三是监督失效。中央将权力下放到地方，但由于“议行合一”的体制没有改革，地方在得到下放的权力的同时，却没有得到及时有效的监督，以致一些地方和单位的一把手可以很方便的将权力据为己有。因此出现一种奇特的权力反向运动——中央向地方各级组织放权，而一些地方组织的权力却向个人（主要是一把手）集中。致使一些地方和部门对领导干部特别是一把手，大范围地出现了三个“基本”：事前基本没有监督、事中基本缺乏监督、事后基本不是监督。
现行的监督制度和体制常常出现三种现象：
（一）看得见的管不着，管得着的看不见——所以不好干；
（二）顶得住的站不住，站得住的顶不住——因此干不好；
（三）干得好的上不去，上得去的干不好——于是不干好。
由此形成了纪委监督的“四多四少”：对下级制约多，对同级监督少；对个人监督多，对组织监督少；形式监督多，实质监督少；被动监督多，主动监督少。
上级监督太远，同级监督太软，媒体监督太险，下级监督不敢。这是对一把手监督现状的形象描述。所谓的监督大抵变成了事后监督、表面监督、远距离监督、虚假监督。近年来暴露出来的各级主要领导违法犯罪人数之多，贪污受贿数额猛涨，主要还在于我们监督机制的苍白乏力。而监督的不到位其实只是一种表象，民主的不到位才是问题的本质。
四是教育失误。邓小平说过：“最大的失误是教育。”在官员腐败问题上，教育失误表现在三个方面：一是忽视教育的主体；二是忽视教育的载体；三是忽视教育的主要内容。
五是自律失败。当权力失去20％的监督时，它就蠢蠢欲动；当权力失去40％的监督时，它就忘乎所以；当权力失去60％的监督时，它就破门而出；当权力失去80％的监督时，它就敢于以身试法；当权力失去100％的监督时，它就不怕上断头台。自律失败表现在三个方面：一是想用“优选”去防错。二是想用“自律”去改错。腐败分子几乎无人通过自律去认错、改错。因为如果他们能够自律，也就不会腐败了；领导干部的廉洁自律是反腐败斗争中最为薄弱的一环；缺乏他律为后盾的自律，形同虚设。
在美国的反腐败机制设计中，存在着这样一个重要的概念——利益冲突。可以说，现代美国的反腐败机制在很大程度上就是围绕着这个概念建立起来的。“利益冲突”的概念是假定：如果一个人在某项政策方面有利害关系，那么如果他在这一政策上有决策权，就可能自觉不自觉地从自己的利益，而不是从公众的利益出发来做出决策。美国人把利益冲突看作是最重要的腐败源泉，利益冲突的存在 还会威胁到公众对政府官员决策客观性的信心。因此，为了防治腐败，首先要避免利益冲突。
反腐败从避免“利益冲突”着手，反映出美国人在防治腐败方面的另外两个重要基本假定：一个是人性恶，任何人无论有多么高的道德水平，都会受到私人利益的诱惑，因此仅仅靠道德教育是不能防止腐败的；另一个是，反腐败不仅要依靠事后惩罚，更重要的是依靠事前阻止，即：不造成利益冲突的可能性。这样做，还可以使得公共官员和雇员作为公仆在采取行动时