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2004年，北京航空航天大学的招生人员在广西私自向高考考生收取高额入学费用一事就是一例，这一事件经过媒体的广泛报道早已是人所共知。而层出不穷的高校招生丑闻正反映出行政合同制度上的缺失。
我们可以来具体分析一下：公立高校的办学自主权是国家行政机关授予的，或者说是一种政府业务外包，但如何行使这些自主权，例如办学收费的权利，却极少有授予方与被授予方通过签订行政合同的方式来确定，甚至直到今日很多公立高等学校连办学章程都没有。这样一来，在办学自主权行使的问题上，多数情况下是学校领导班子办公会议一事一议，或者是上级机关发文件决定，不透明且没有可预见性，更没有对不良后果的责任归属规定。例如在学校收费标准和费用的使用上就严重缺乏公开程序和规则。一旦上级调查下来，常常是直接责任人说不清楚，而办学自主权授予机关和自主权行使单位的责任却难以受到追究，在“北航风波”中是这样，在我的官司中同样如此。直到5月上旬本书杀青之际，仍未听说工行的补卡收费行为将被有关部门如何处罚的消息，当然更不要说对委托单位北京市交管局的相关责任人员进行什么处分了。
但是，国家也在为改变这种局面而努力，已经起步的行政责任问责制就是明证。有识之士指出，正确的做法应该是：国家机关凡是将公务外包给有关单位的，或者授予有关单位管理公共事务自主权的，不管这些单位的所有制性质是姓公还是姓私，都应该以行政合同的方式来规定双方的权利与义务，当然，法律责任的内容更是不能少！
如果行政合同不能规范，人们面对的可能就只有垄断经营、只有借助行政权力乱收费的情况了。
垄断必须打破，但是，垄断如何才能被打破呢？
第五部分：公益诉讼难何时成利剑垄断大毒瘤还能存多久（1）
3月9日，《北京晚报》以4个版的篇幅刊发一组报道，其中第一篇的标题是《小人物击败垄断》。文章作者认为，北京工行独家发行牡丹交通卡的行为就是垄断。
在这本案中，我从一开始就强烈感受到垄断的存在。2004年3月，即我提起诉讼一个月前，我就本案写作的第一篇新闻报道标题就是《不是垄断的垄断》。现在看来，这一标题并不是十分准确，因为北京工行的行为的确充满垄断色彩。但在当时我觉得，北京工行的这种垄断经营与一般的垄断行为还不太一样，有自己的特点，因为它独家发卡的权力不是与生俱来的，是因为有交管局的“授权”而获得的。这种垄断行为与供电、供水和铁路等部门“天然”形成的垄断经营局面还不太一样。但不管怎么说，工行垄断经营已经成为无可争辩的事实。
这种垄断经营权力从何而来？来自交通管理部门！1999年3月，北京市公安局发布通告，宣布从当年7月1日起，推出牡丹交通卡，驾驶机动车必须随身携带。牡丹交通卡由市交管局与工行北京分行联合研制、由工行独家发行。正是因为这一纸带有强烈行政色彩的通告才确立了北京工行独家发卡的地位，为其垄断经营开启了方便之门。
在接受北京交通台记者连新元的采访时，我曾打了个比方，说发行牡丹交通卡这事有点像成语狐假虎威所描述的：工行像狐狸，走在前面，手里拿着一铜锣，边敲边嚷嚷：“大家快来办牡丹交通卡，弄丢了的也必须赶紧来办！”交管局则像老虎，威风八面地走在后面，虎视眈眈。而人数众多的司机则像一群小松鼠，本可以躲在树上，不理会狐狸的喧嚣，但一看有老虎殿后，都不敢大意，只得乖乖地跳下树来，交钱补卡。少数“胆大妄为者”不去补办，“吊睛白额的大虫”则猛然跳将出来，一把抓住小松鼠，吼道：“你为什么开车不带牡丹交通卡？罚款100元！”
这个比喻是不是颇能形象地反映出管理者、发卡银行与司机三者之间的关系？换句话说，银行垄断经营的权力是交管部门授予的，问题的根源还在交管部门。
实际上，我也曾想过直接起诉交管局的问题，因为问题的根源还在它那里。要从根本上解决问题，可能还应该从这里入手。当然，那就不再是民事诉讼，而是行政诉讼。行政官司怎么打？去年8月案子提起上诉以来，我常常考虑这个问题。是想办法把交管局追加为第三人，还是单独提起一个行政诉讼？我一边查阅法律书，一边向律师朋友请教，但最后无果而终。因为我发现，在法律上还存在障碍，起诉的话，立案的可能性都很小。
根据《行政诉讼法》第十一条第一款的规定，只有法律认可的9种情况，才可以向人民法院提起行政诉讼。第十二条还专门规定了人民法院不予受理的几类事项，其第二项就是：行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。
仔细分析起来，交管局要求机动车驾驶员开车必须携带牡丹交通卡，是1999年公安局发布的那则通告里的内容。换句话说，交管局只是要求司机去办卡，而补卡收费标准是工行制定的，钱也是工行收的，交管局发布通告，只是一种抽象行政行为，而抽象行政行为目前是不能被起诉的。
为什么？现有的法律理论认为，行政机关的抽象行政行为针对的都是较大范围的对象，如果抽象行政行为符合其中绝大多数人的利益，则表明该行为是正确的，个别人的利益要服务多数人的公共利益；如果抽象行政行为侵犯了绝大多数对象的利益，则应由权力机关和上级行政机关撤销、改变抽象行政行为，进行全面解决，而不宜由每个个体通过提起一个个具体行政诉讼的方式来解决，否则很难及时彻底地解决所有对象合法权益被侵害的问题。这也是当初立法者主要考虑的。
实际上，这一观点在今天已经遭到很多法学界人士的批评。因为抽象行政行为不正确，那它侵犯的是绝大多人的利益，这其中的每一个人都是受害者。只要自己的合法权益受到了侵害，人们就有权利提起诉讼，通过司法程序来对抽象行政行为进行审查，让法律来宣布它的无效性、违法性。为什么说司法正义是社会公正的最后一道底线呢？原因就在于此。
但在当时的情况下，包括今天，抽象行政行为都不可能被提起诉讼。所以，思来想去，我最后还是打消了打一场行政官司的念头。
不过，能不能把交管局作为第三人追加到二审诉讼中来呢？即从民事的角度来与交管局打官司呢？因为有很多消息都说，工行收的那100元补卡费，交管局要参与分成。如果说这100元是不当得利，交管局从中分一杯粒撬匀灰睬趾α宋业牟撇ǎ比豢梢愿嫠恕Ｓ谑牵腋恢性旱陌彀阜ü侔自拼虻缁埃誓芊褡芳咏还芫治谌说奈侍狻！ �
然而，我得到的是否定的回答。法官说，如果要追加，也应该在一审进行，二审判决是终审判决，终审判决一生效，双方当事人都没有了上诉权，但如果交管局在二审中被追加进来的话，等于剥夺了它的上诉权，这是违反法律规定的。
我想法官说得也在理。再说，按照《民事诉讼法》的有关规定，不管是有独立请求权的第三人还是没有独立请求权的第三人，这一角色只能由交管局主动来扮演，或者由法院通知其参加，我作为原告，作为上诉人，是没有资格把人家死“拽”进来的。
但是，我也看到了一线希望。
第五部分：公益诉讼难何时成利剑垄断大毒瘤还能存多久（2）
2004年9月23日，《新京报》发了条消息，称“北京市民有望率先告红头文件”。这可是我求之不得的呀！然而，仅仅是“有望”。
消息里说，当年10月，北京市民有望在全国率先开始对政府红头文件进行申诉。市政府法制办主任周继东透露，北京市政府正在制定依法行政5年规划，将重点加强对政府行为包括抽象行政行为的监督。
周继东说，《北京市推进依法行政实施方案（2004－2008年）》预计10月中旬至11月前出台。该《方案》将规划从2004年到2008年这5年里北京市依法行政的主要目标和任务。今后，老百姓对各部门制定的红头文件不满的，可以向市政府启动一个特别审查程序。
《行政诉讼法》修改建议稿日前形成后，专家建议将政府机关的规范性文件（俗称“红头文件”）纳入行政诉讼受案范围的消息在社会各界引起强烈反响。周继东表示，正在起草中的方案将围绕加强对政府的监督做出相应规定。“我们不仅要加强对政府机关具体行政行为的监督，还要加强对政府抽象行为的监督，特别是对各部门各机关所发的红头文件进行合法性审查。”
据介绍，市政府准备通过立法，出台一个制度，完善原来的备案审查制度，对规范性文件的合法性规定一个政府审查及群众启动政府审查的制度。
这则消息是很鼓舞人的。然而，直到今天，北京市民并没有盼来这一天。因而，工行的垄断仍在延续。
但舆论却对这种现状表现出极大的不满。2月17日，《工人日报》在“北京观察”栏目中，以《法律要为公民挑战垄断行为撑腰》为题竖起反垄断大旗。
评论的作者阿朦显然是一个如我一样血气方刚的人。他尖锐地说：“北京有300多万名机动车驾驶员，不随身携带牡丹交通卡要罚款扣分，补办一张卡则需要100元——要知道，即便是银行单方声称的制卡成本也不过是3080元——这样的暴利还不是来源于与行政权力联手的垄断。至于直接影响公民生活的电信、电力、煤气等公用事业收费，垄断行为也逍遥存在，短信服务费、电力增容费、煤气初装费便是例